根据新修订的《中华人民共和国立法法》有关规定，并经省人大常委会审议通过后，佛山市获得了地方立法权。为协助市人大常委会做好近期立法工作，向市人大提供立法项目的参考建议，区人大常委会于5月中旬组织开展了关于立法项目的专题调研。围绕城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个主题，深入城管、公安、住建、流管、文体和环保等区直有关部门以及各镇街，广泛听取部门、镇街业务相关负责人和人大代表的意见建议，了解工作基本情况和因法律支撑瓶颈导致工作存在的问题，并收集相关立法项目需求的意见建议。现将调研情况报告如下：

　　第一部分  城乡建设与管理方面

　　一、工作开展的基本情况

　　随着南海城市化进程的不断加快，人口总量迅速增加，社会利益诉求日益多元化，对城乡建设与管理工作提出了更高要求。南海区、镇政府和区、镇（街）相关部门坚持依法行政的原则，严格按照国家、省有关法律法规以及市、区相关制度办事，不断创新管理方式、细化管理职能、落实管理责任、提升管理实效，在招牌管理、工程渣土管理、违法建设查处、无照摆卖经营查处、户政管理、流动人口和出租屋管理、小区物业管理、农村自建房管理等方面做了大量卓有成效的工作。

　　区政府和相关部门制定出台且现行有效的规范性文件有48项，成为规范开展行政执法工作的重要依据，如《佛山市南海区招牌管理办法》、《佛山市南海区建设工程渣土管理办法》、《佛山市南海区违法建筑工程处理实施办法》等。大部分文件施行情况较为理想，可操作性较强，对相关工作的落实开展起到规范指导作用。但也有部分文件内容未能与时俱进，导致工作开展跟不上现实情况需要。部分文件作出的规范性要求由于与其他部门原有职能存在冲突，导致法律与文件之间协调衔接不顺，或者内容过于笼统、操作性不强，又或者区域之间的规定不一，造成现实工作中未能得到有效执行。

　　二、工作开展过程中存在的困难和问题

　　（一）住宅小区物业管理的矛盾仍较为突出。住宅小区物业管理相关的上级法律法规和市规范性文件较为成熟，如《中华人民共和国物权法》、国务院《物业管理条例》，《广东省物业管理条例》、《住宅专项维修基金管理办法》，《佛山市物业管理办法》等。近年来我区也针对小区物业管理出台了相关规范性文件，如《关于物业服务项目招投标管理的暂行办法》、《关于物业共用部分经营收益公示暂行办法》、《关于物业管理投诉处理的暂行办法》、《关于物业管理项目经理管理暂行办法》、《关于业主委员会日常管理暂行办法》等。市、区相关规范性文件施行较为理想，对规范物业管理服务企业行为，解决小区管理矛盾纠纷，维护业主合法权益，起到了积极的作用。但随着经济社会的发展变化，小区物业管理的新状况不断涌现，因各种原因产生的纠纷不断增加，逐步成为影响社会稳定的重要问题。一是业主大会投票率低，业主参与小区事务管理的积极性不高。对于须通过召开业主大会投票决定的事务，由于业主参与度不高，投票率较低，部分物业服务公司存在投票造假行为，致使小区事务难以顺利开展。二是业主委员会成立难，运作机制不完善。由于召开业主大会投票率普遍偏低，导致业委会成立比较困难。据不完全统计，我区现有物业管理小区264个，其中237个具备了成立业主委员会的条件，但至今已经成立业委会的小区仅有97个，成立率为37％。目前的法律、法规和规章规定业委会只是业主大会的执行机构，没有强制力和执行力，工作难度大，业委会成员积极性不高。三是对业委会监督机制不完善。目前部分业委会是业主出于维权或谋求个人利益而成立的，出发点的偏颇，导致业委会日后运作上可能存在较多的违规行为或侵害业主权益的行为。目前对业委会的处罚条款较少，无法更好地监督规范业委会行为。四是小区停车难，车位供不应求。据近期统计，南海区小区业主需求小区停车位近14万个，而现有小区停车位约11.6万个，仅满足了85%业主的需求。小区停车问题引发投诉纠纷越来越多，很容易发酵成为群体性事件。近年，我区因小区停车难问题就引发了3件群体性纠纷事件，给社会稳定造成一定的负面影响。近年来《物权法》对建筑区划内停车位优先满足业主需要作了规定，但是未有相关法律规章对此进行细化，导致部分法律规定在实际工作中难以应用。五是住宅专项维修资金申请使用困难。截至今年5月份为止，南海区共有物业维修基金约39.75亿元。住户对物业维修的诉求主要包括电梯维修、视频监控更新改造、外墙维修等方面。由于资金申请使用程序繁琐、周期长，目前法律法规对紧急情况下使用住宅专项维修资金规定的范围较窄，导致数额巨大的物业维修基金无法得到有效利用。对于如出现顶楼天面漏水、水管破裂漏水、公共墙体损坏、消防等公共设施设备老旧、小区内路灯损坏、沙井和化粪池堵塞等紧急情况，并没有划入紧急使用范围内，导致紧急情况下难以调动使用。六是政府相关职能部门与行业之间的联动机制不顺畅。由于通常认为物业管理属房地产行政主管部门职责，其他单位部门往往不愿意进小区执法或履行义务，客观上存在着管理职责不明确的问题。而物业服务企业由于没有执法权，导致物业管理中的装修管理、车辆管理、饲养宠物管理、小区内违法乱搭建、“居改非”等问题难以有效根治。

　　（二）流动人口和出租屋管理工作落实困难。公安部《租赁房屋治安管理规定》是全国层面的规章，省人大《广东省流动人员管理条例》是省层面的地方性法规。我区具体工作主要以《佛山市流动人口和出租屋服务管理办法》、《佛山市居住房屋出租管理暂行办法》、《佛山市居住房屋出租管理实施细则》等规范性文件作为细化落实的依据。但相关法律和规定存在着处罚轻、执行难、程序复杂的特点。同时，佛山外来流动人口数量十分庞大。仅以南海区来说，截至5月底统计，南海区登记在册新市民共196万人，出租屋31万间（栋），来源于省外的143万人，占72%。而新市民文化程度普遍不高，受教育程度初中占86%，本科以上学历的仅占0.69%。大部分新市民居住于村民自建出租楼房、平房、厂企集体宿舍和建筑工地板房。这些因素给流动人员和出租屋管理带来很大压力，也给社会治安稳定构成一定的隐患。如因流动人员、出租屋房东不配合，又缺乏相应强制性措施，导致的入户登记和出租屋管理服务困难；政府取消对外来民工办理居住证的强制要求，导致对外来民工数据无法掌握、管理困难，无业游民混杂、难以跟踪管理；城中村出租屋大量流动人员聚集，容易滋生治安问题等。由于流动人员和出租屋业主对法律责任认知不足、违法成本低、执法管理困难，具体执法的法律依据不足等因素，致使流动人口和出租屋管理工作成效不高。

　　（三）餐厨垃圾处理缺乏法律法规执法依据。目前对餐厨垃圾处理的主要依据有《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《城市生活垃圾管理办法》、《餐饮企业经营规范》、《中华人民共和国循环经济促进法》等法律法规。我区也相应出台了《南海区餐厨垃圾管理办法》和《南海区餐厨垃圾管理细则》等规范性文件，对相关工作的规范开展进行细化。但现实中，违法处理餐厨垃圾的行为频频发生，如制造贩卖地沟油等现象不断出现，严重危害市民群众身体健康。究其原因，是由于违法处理和使用餐厨垃圾的行为存在较大的利益寻租空间。据统计，近年来南海区平均每日需处理餐厨垃圾 345 吨，废弃油脂34吨。数量庞大的餐厨垃圾，给违法分子带来可乘之机。现行法律法规对餐厨垃圾处理执法可适用的条款不多，缺乏具体的实施细则，操作上比较困难。如相关法律法规规定，对违法处理餐厨垃圾的经营性运输单位进行执法处罚，但对个体运输行为，如何认定其为经营性质，在取证上比较困难。相关法律法规对违法处罚的规定也偏轻，起不到震慑作用。

　　（四）工程渣土管理执法处罚困难，区域及部门之间协调不顺。我区城管部门对工程渣土管理的主要依据包括《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《广东省城市垃圾管理条例》及《佛山市南海区建设工程渣土管理办法》等。我区城管部门相关行政审批权限和执法处罚依据大部分出自本区自行制订的规范性文件，上位法律法规和规范性文件没有具体条文为相关工作提供有力依据，相关的处置收费、处理许可、监督检查等制度与处罚方式之间缺乏联动机制，导致执法处罚实施困难。同时，由于缺乏国家层面相关专项法律，佛山各区对工程渣土管理的规定各不一致，致使办理行政许可的要求和条件不一，给申请人办理手续造成困扰，且部分渣土车运输公司利用这一漏洞，规避区域限制进行跨区运输，导致执法工作开展困难。另外，工程渣土管理工作涉及住建、交通、水务、公安等各个职能部门，需要部门之间相互协调配合，但现实工作中缺乏与上述部门的衔接文件，影响了工作的顺利开展。

　　（五）相对集中行政处罚权的执法区域、限度和权限屡受质疑。相对集中行政处罚权对克服行政执法中职权混乱、多头或多重执法、互相推诿或越权等问题，精简执法机构，规范执法行为有着重要作用。目前，我区城管部门的执法依据主要包括《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、《佛山市南海区实施相对集中行政处罚权规定》等文件。这些文件只列举了几大类涉及城市管理方面的行政处罚权，对行政处罚权集中行使的具体内容和程度缺乏明确界定，处罚标准模糊。对于一些新情况、新问题，如小区违建入户查处等方面，由于立法滞后性，导致处理起来“无法可依”。部分违法行为缺乏相应的执法处罚措施和有效的处罚手段，城管部门处罚手段单一，导致各种违法行为屡禁不止。同时，开展行政处罚权集中的相关法律法规缺乏统一梳理，还存在某些管理制度和措施彼此不协调，部门行政处罚权混淆、界限不清，甚至存在执法真空地带。另外，由于地方对城市、乡村的区域界定模糊，导致地区行政执法区域不明晰、执法管理重复或缺位的现象。

　　（六）对无照经营行为的执法缺乏法律规范。行政执法部门查处取缔无照经营行为，主要依据国务院《无照经营查处取缔办法》和《广东省查处无照经营行为条例》等法规规章进行。这些文件规定了无照经营行为的表现形式、部门执法职责以及处罚种类。由于经济高速发展为无照经营行为提供了强劲的市场需求，相关政策文件不配套、不衔接，部门之间没有形成监管合力，存在管理盲角，打击无照经营行为的效果并不明显，且缺乏法律支撑作为执法合法性的依据。同时，无照经营都存在逃税行为，并可能影响公共卫生环境，理应受到处罚。但相当部分无照经营者属于经济比较困难、无职业的弱势群体，政府有责任为他们创造更多就业机会，如对符合办证条件的，积极引导其合法经营。而现实工作中，由于缺乏法律支撑，无法区别对待无照经营行为，一律以处罚取缔手段对待无照经营行为，这种“一刀切”的执法方式无论从治本效果上还是舆论倾向上都难以让人满意。

　　（七）违建查处执法工作不够畅顺。我区现行违建查处的主要依据有《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》等法律法规，以及《佛山市南海区违法建筑工程处理实施办法》、《佛山市南海区土地执法共同责任制实施办法》等规范性文件。上述法律法规涉及部门众多，而由于各种违法情形不尽相同，各部门对不同种类违法行为的查处又各有规定，导致了执法主体交叉、职责分工不明、协调配合不足，存在多头执法现象，严重影响执法效率。同时，由于区有关文件中，对违建处理适用简易程序和一般程序的工作时效规定，与《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规规定的作出行政处罚程序有所冲突，导致违建清拆工作陷入区级纪检监察部门追责与行政行为败诉的两难困境。此外，法律法规中对处理住户、业主对抗违建拆除执法行为的强制手段缺乏明确规定，致使执法工作中存在较大阻力。对于农村“两违”建筑中无规划许可建房的处理，缺乏具有针对性的法律法规，城管部门难以立案处置，削弱了违建打击力度。

　　（八）招牌管理工作执法标准模糊，存在诉讼风险。目前，在招牌设置、管理的执法问题上存在着职权交叉、互相推诿、越权等现状，影响执法工作效率。大多数城市往往是通过制定各种形式的规范性文件来规范执法。在相关上位法中，并未明确对户外广告、招牌两者的定义加以区分，未有明确两者是否能够分开审批，市相关办法也没有对此进行区分。我区专门针对招牌管理制定了《佛山市南海区招牌管理办法》，但城管部门的审批权没有上位法支持。根据今年5月份最高人民法院施行的行政诉讼司法解释规定,规范性文件不合法的,法院不作为认定行政行为合法的依据，这就导致招牌管理执法工作存在较大的诉讼风险，不利于工作的开展。

　　（九）户政管理工作相关规定滞后。户政管理工作长期以来执行的法律依据是我国1958年颁布实施的《户口登记条例》，其规定比较原则，缺乏可操作性。实际工作中主要依据地方规范性文件操作，如2004年市颁布的《佛山市户籍管理制度改革实施细则》等。由于经济社会的不断发展变化与相关文件修订的滞后性之间的矛盾，导致现有户籍政策逐渐不适应现实要求，对群众计生、购房、医疗、子女入学等民生事务造成限制。同时，对于一些不符合地区政策条件的户口迁移申请，如非农户口人员外迁为农业户口，再回迁到农村的申请，在相关行政审批行为上，容易因为缺乏法律依据导致行政许可行为存在诉讼风险。

　　三、关于立法项目的意见建议

　　（一）建议优先考虑：

　　将物业管理服务相关规范性文件上升为地方性法规。

　　鉴于物业管理服务与小区居民的生活息息相关，小区居民对物业管理水平的要求也越来越高，物业管理质量的提高直接影响我区的社会治理水平，各个物业小区的和谐更有利于我区社会的稳定发展，对物业管理进行地方性立法，弥补上位法的不足，已显得尤其必要和迫切。同时，市、区两级已出台了一系列的规范性文件，且施行较好，可见已基本上建立起物业管理的立法框架，我市对于物业管理的立法已具备较好的基础，对此进行立法的条件和时机已成熟。

　　因此，建议对市物业管理办法等规范性文件进行评估和综合梳理，以此作为立法基础，并进一步细化完善相关管理细则。健全业委会成立和管理制度，可尝试通过小区楼长制度，或社工部门主管、居委会配合等方式，选好业委会成员。增加网络业主表决电子投票为有效的投票方式，方便业主参与物业管理公共事务决策，解决业主大会和业委会召开、表决等问题。对业主享有建筑区划内车位、车库的优先权作进一步细化明确，保障业主对小区车位的优先权益。细化紧急情况下使用住宅专项维修资金的类型，确保资金依法、合理、及时调用。细化明确处理各种小区管理问题上的执法主体和物业管理公司的职责，可尝试建立住宅小区管理联席会议制度，联合多个部门共同解决小区管理问题。

　　（二）其次可考虑：

　　1.制订流动人口和出租屋管理方面的地方性法规。将地区现有的相关规范性文件进行评估、梳理和整合，细化完善相关执法管理工作措施，使之上升到地方性法规的高度，成为行政执法的适用法律依据。明确流管部门的法律地位。建立具有可操作性的房屋租赁监管机制，明确出租屋业主、中介的法律义务和责任，简化执法部门的执法操作流程，细化违规处罚措施，加大处罚力度，提高违法成本。完善居住证适用办理制度。加强流动人员信息登记的义务和责任，细化积分入户和超生人员入户的有关规定，进一步明确流动人员的权利和义务。

　　2.制订餐厨垃圾处理方面的地方性法规。结合近年来市、区餐厨垃圾处理的实际工作经验，对有关规范性文件进行统筹整合，以上级相关法律法规和地区规范性文件为基础，制订地方性法规，对餐厨垃圾处理的行为进行规范，对违法处理餐厨垃圾行为的取证等执法工作进行细化规定，为执法行为提供指导和法律依据，并加大对源头餐饮企业和运输单位的处罚力度，斩断利益链条，从源头上和运输环节上加强打击违法处理餐厨垃圾行为。

　　3.针对工程渣土管理工作制订地方性法规。结合现实工作情况，将各区工程渣土管理工作规范性文件进行综合评估和统筹整合完善，制订标准统一、职责明确的地方性法规，使工程渣土管理工作依法有序开展。一是明确行政处罚的种类、范围和程度，包括明确何类行为应受行政处罚，由城管部门行使违法行为处罚权，明确镇（街）城管部门的职能权限，以及对工程渣土运输专业资质等调查取证如何衔接等方面。二是对各区工程渣土管理审批工作进行统一规范，明确全市区域内统一适用的审批许可标准、条件、程序等内容，堵塞管理漏洞，也便于申请人办理有关手续。三是建立行政审批、行政强制与行政处罚三者之间的衔接，明确运输专业资质等项目审批职能部门在证照、相关资料上与城管部门实现共享，并丰富完善行政执法强制手段，增强执法效果。

　　4.制订关于相对集中行政处罚权的专门性行政执法法规。一是明确相对集中行政处罚权与综合行政执法的适用领域，统一五区的城市管理行政执法处罚权，细化管理主体、监管主体、执法主体，以及相关行政执法内容和执法程序，明确行政处罚权的种类，适用的违法行为范围，以及部门职责分工和处罚标准。二是规范行政许可权与行政处罚权之间的衔接，尽量在某些复杂行业做到审批、管理、处罚由同一主体完成，并建立、完善各前置许可机关与处罚机关之间的信息共享制度，避免出现相互脱节、监管失控等问题。三是可尝试借助公安机关等部门的强制措施，扩充行政强制手段，增强行政执法处罚力度。另外，还可考虑结合工作实际需要，授权具体行政部门就该法的具体实施制订相应规范性文件作为补充。

　　5.制订专门性法规规范无照经营执法行为。结合社会现实状况，在梳理平衡查处无照经营行为与保障弱势群体权益上，可考虑对后者稍作倾斜。通过制订相关地方性法规，在明确部门分工合力，为行政执法行为提供法律支持的同时，区别对待无照经营行为。坚持疏堵并举的原则。对符合条件的，可引导其依法补办手续进行合法经营。对流动商贩，可通过划分临时摆卖区、设置审批备案事项、发放临时营业执照等措施，规范经营行为。对经济比较困难、无职业的弱势群体，可在法律和政策范围内适当降低办证门槛，简化程序、减少费用，以方便经营者依法领证，从根本上减少无照经营现象。

　　6.制订专门性法规增强违建查处执法实效。通过统一立法，明确界定不同违法行为的执法查处主体，并确定各部门的具体职责范围和在执法程序各环节中的分工配合。明确违法行为的判断标准，为执法人员在调查取证和适用处罚等环节上提供法律依据。在不违反上位法律法规的前提下，充分考虑基层工作实际需要，合理评估地方规范性文件，通过制订地方性法规，为违建拆迁工作的依法开展提供法律依据和执法指导。强化执法行为与行政强制措施的结合，可尝试通过借助其他部门的强制措施，增强行政执法的力度。

　　7.将招牌管理工作的有关规范性文件上升为地方性法规。结合行政管理与执法现状，对现行有效的规范性文件进行梳理、评估和完善，细化有关执法标准，理顺招牌管理职责和权限，明确户外广告与招牌的区分管理和审批流程，并使之上升为地方性法规，赋予城管部门对招牌的行政审批权，促使其行政许可、行政执法工作合法化。

　　8.将户政管理方面的政策性内容纳入立法项目。以上级户政管理法律法规为基础，统筹考虑现实中与户政管理密切相关的民生事务，理顺户政管理与保障民生利益的关系。对现有户政管理规范性文件进行梳理评估，结合工作实际情况，修订完善户政管理相关条文，规范管理人口入户、迁移等问题，为户政管理工作的开展提供充分的法律依据。

　　第二部分  环境保护方面

　　一、工作开展的基本情况

　　面对日益严峻的环境保护形势，南海区、镇（街）按照科学发展、“重典治乱”的新思维，积极探索创新环境保护的工作机制和措施，扎实开展铁腕治污和节能减排工作。通过实施“一村一策”村级工业园整治，加强广佛跨界河涌治理，推进机动车污染防治，强化企业违法排污巡查执法等工作的深入开展，严格落实监管责任，加大环保执法力度，有效减少了污染物排放，遏制了各类环境污染行为，促进了地区环境水平的不断改善。

　　区政府和相关部门制定出台且现行有效的规范性文件有9项，如《佛山市南海区环境运输和城市管理局重点污染源自动监控系统建设和运维费用补助办法》、《佛山市南海区环境运输和城市管理局促进环保产业发展扶持和奖励办法实施细则》等。这些文件的施行情况均较为理想，可操作性较强，能够较好地规范环保行政执法行为，促进环保工作的依法有效落实。

　　二、工作开展过程中存在的困难和问题

　　（一）大气污染防治相关法律法规的可操作性不强。近年来，我区开展大气污染防治工作，主要依照《中华人民共和国大气污染防治法》、《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》、《广东省珠江三角洲清洁空气行动计划》、《广东省人民政府关于印发广东省大气污染防治行动方案（2014—2017年）的通知》等法律和地方性规章进行。市也出台了《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市大气污染防治行动实施方案（2014—2017年）的通知》、《佛山市环境保护委员会办公室关于印发〈佛山市2015年锅炉淘汰整治实施方案〉的通知》等规范性文件，并就超标车限行和黑烟车专项整治行动发出了有关文件。但实际操作中，还存在着可操作性不强、有漏洞等问题。一是对高控区外高污染燃料锅炉的淘汰整治执法缺少相应的法律法规支撑。《中华人民共和国大气污染防治法》仅对高控区内高污染燃料锅炉的淘汰整治执法有相应条款规定。目前对高控区外高污染燃料锅炉的淘汰整治执法工作仅依据市的上述文件执行，因此对推进限燃区外高污染燃料锅炉的拆除和改造工作无法提供有力的法律武器。二是对大气污染行为调查难、取证难、处罚执行难。部分已经实行清洁能源改造的企业，擅自使用高污染燃料进行生产，基层环保执法受人手所限不能及时发现。大气污染具有及时性、非排他性等特点，对取证要求比较高。发现违法行为之后，除了责令其整改和进行行政处罚外，没有其他有效手段制止该类违法行为。这些因素导致在监管和减少该类违法行为的工作上效果难以让市民满意。三是清洁能源认定难。市认可的清洁能源有天然气、液化石油气、电和轻质柴油，而社会上也出现了部分标榜是清洁能源的燃料。但目前没有相关法律法规明确哪个部门负责对燃料进行认定，导致企业频繁奔波咨询，也给日常监管工作带来不便。四是对超标车辆的执法处罚依据不够完善。黑烟车在法律上无明确定义，已申领环保检验合格标志的黑烟车也不符合超标车的规定，而是否限行以是否取得环保检验合格标志作为标准，因此对于此类黑烟车的限行处罚缺乏依据。同时，对超标车限行的规定仅在上级有关规范性文件中出现，缺乏法律依据支持，也欠缺后续处罚措施，导致超标车上路成本低。

　　（二）环境保护执法的相关规定不够完善。新《环境保护法》的实施，对环境保护执法工作提出了更高要求。但在地区细化执行上，还存在着一些问题。部分环境污染的处罚责任归属及其罚款额度缺乏明确规定，存在随意性和不适当性，容易滋生腐败。实际工作中，涉及综合性的重大经济行为，环保部门受执法权限制约无权介入，环保管理措施难以落实。现行法律仅适用于持证照企业，对无证照企业缺乏相应规定，难以依法立案和有效实施清理。个别排放标准落后，不适应现实要求。环保执法立案取证实时性和动态性要求高，企业人员拖延阻碍执法人员取证，导致难以取证认定违法行为，且立案处罚程序繁琐、所需时间较长。村级工业园治理难度大，大部分村组以经济利益为导向，盲目引入污染企业，获取利益却无须承担义务和责任，甚至阻碍执法。“责令停产”等行政命令也得不到法院强制执行的支持。政府执法成本高，企业违法成本低，处罚偏轻，监管执法乏力，导致环保执法工作经常为人诟病。

　　三、关于立法项目的意见建议

　　（一）制定地方性法规完善大气污染防治工作。以现行的地方有关规范性文件作为立法基础，细化完善有关规定条款，强化大气污染防治法规的可操作性。制定对高控区外高污染燃料锅炉的淘汰整治执法工作的程序、处罚措施等有关规定。完善对大气污染行为调查取证的手续和程序，提高调查取证效率，制定严厉的执法处罚措施，加大打击大气污染行为的力度。针对清洁能源认定问题，明确承担认定职能的责任主体，并对认定标准进行规范和公开。对黑烟车的定义进一步细化，明确界定标准。进一步确定限行措施的适用范围，制定针对限行违法者的罚则。增强超标车限行执法的力度，为执法工作的开展提供法律支持。

　　（二）对新环保法的贯彻执行制订细化实施的地方性法规。完善环保执法程序，加强监测对接、刑案移送等工作规定，理顺信息公开、公益诉讼、公众参与等程序和条件，明确责任追究对象，具体量化行政罚款额度，确保执法程序合法。明确环保部门在综合性重大经济行为中的执法权限。完善立案取证制度，可考虑采用违法排放的事实性立案方式，简化立案取证程序，增强时效性。明确无证照企业的环保责任，制订相关处罚措施，增强处罚力度。加强对村级工业园的执法管理，完善村一级的问责制度，明确村组管理义务和责任，增强环保执法震慑力。

　　第三部分  历史文化保护方面

　　一、工作开展的基本情况

　　南海历史悠久，历史文物众多，区政府和各镇（街）一直以来都十分注重历史文化保护工作，申报并认证了一批省、市级文物保护单位及省、市级“非遗”项目。经过三次文物普查，南海现有公布的不可移动文物385处，其中重点文物保护单位全国级1处，省级12处，市级73处。岭南传统特色古村落也是南海历史文化重要组成部分，保存较为完好，现有国家级历史文化名镇1处、历史文化名村1处，中国传统村落2处，省级历史文化名村6处、传统村落10处。南海还积极鼓励和支持非物质文化遗产传承活动，建立了相关传承人和传承基地补助机制，现有非物质文化遗产代表性项目43项，代表性传承人77人，传承基地37所。历史文化保护工作效果显著，有效地促进了地区历史文物的保护和区域文化传承。

　　南海区政府及有关部门、各镇（街）在开展历史文化保护工作过程中，积极贯彻落实国家、省、市的有关法律法规和规章制度。区政府和文化部门制定了相关规范性文件5项，包括《佛山市南海区历史传统文化保护扶持资金实施细则》、《佛山市南海区文化事业发展资金使用管理办法》等。地方规范性文件的执行落实较为顺利，历史文化保护管理执法的措施比较全面具体可行，对推进历史文化保护起到了积极作用。

　　二、工作开展过程中存在的困难和问题

　　历史文化保护工作还存在一定困惑。日常历史文化保护工作开展的法律法规和规范性文件依据较为充分，有《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国非物质文化遗产法》，《广东省非物质文化遗产条例》等10多项法律法规。但实际工作中还有一些地方需要细化完善。有关法律文件对市区文物行政部门在建设工程中的文物保护职责规定不够明确，市区文物行政部门对市区一级大型建设工程是否有权力组织考古调查勘探，法律条款没有明确说明，不利于工程发现文物的及时保护。历史文物价值没有统一判断标准和规定，被损坏、盗窃后核价难度大，导致部分案件降格甚至无法处理，违法成本低。不可移动文物认定标准繁琐、时间较长，认定期间容易受到人为改建导致损坏。对古村整体环境和不协调建筑的管理改造规定比较缺乏，村民对不允许自建、修缮、改建或出租房屋的要求比较抗拒，相关文件也没有明确对已有违建抢建建筑的处理办法。对市级属于集体或私人的不可移动文物保护扶持资金不足，基层文物保护单位专业人才缺乏、人手不足。非遗传承人的具体退出机制流程在上级有关法律规章中均没有明确说明，缺乏实操性。

　　三、关于立法项目的意见建议

　　制定历史文化保护工作相关的地方性法规。以现行的上级有关法律法规和规范性文件为基础，对有关工作规定进行细化完善。明确大型建设工程的定义和市区文物行政部门在建设工程中的职责。统一历史文物核价标准，确保打击违法犯罪工作落实到位，增强处罚力度。细化不可移动文物的界定方式，简化认定标准和程序，提高认定保护效率。制定古村落建筑保护的普遍性治理标准，规范建筑改造、村民补偿和违建处理等行为。加强对省保单位以下文物保护单位、不可移动文物的资金扶持和人手保障，提高基层文物保护的能力。对非遗传承人退出机制流程作出明确规定，提高相关工作的可操作性。

　　佛山市南海区人大常委会

　　2015年7月16日