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关于两院法官、检察官行使司法权情况的调研报告
发布时间: 2017-02-28 15:23:21   来源:区人大

  根据区人大常委会2016年工作要点安排,8月份将要在主任会议上听取区法院、检察院关于法官、检察官行使司法权情况。法工委为进一步了解相关情况,专门制定了调研方案并组成调研组。在常委会副主任麦宝才的带领下,分别于8月16日下午、17日上午到区法院、检察院听取工作情况汇报,并把收集到的有关情况和第一手资料汇总整理形成调研报告,现将有关调研情况报告如下。

  一、调研背景介绍

  党的十八届三中全会提出,建设法治中国,必须深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益。我区作为首批司法改革试点单位,法官、检察官作为司法权力运行的主体,为了确保其能否真正依法独立公正行使检察权和审判权,法院、检察院是否制定健全的司法权力运行机制,也是我们这次调研的目的所在。

  关于主审法官和主任检察官称呼的说明:2015年年初司法改革试点起步阶段为了实行员额制改革,区分入额与未入额法官、检察官,故把入额法官、检察官称为主审法官、主任检察官,至2015年年底中央政法委又发文并统一称呼为法官、检察官,也叫入额法官、入额检察官,也是我们这次调研的主体。

  二、法官行使审判权的基本情况

  主要运用“四个机制”,落实法官规范行使审判权。

  (一)建立新型审判权运行机制。把“审判权”细化为“审判裁判权”、“审判管理权”和“审判监督权”,分别制作权责清单,明确权力的实施主体和权能边界,确保“管理不失位,监督不缺位”。一是规范“审判裁判权”,依照法律规定和改革要求,对审判委员会、合议庭、法官的审判裁判权进行了清晰界定,切实还权合议庭和独任法官,明确拟写、审核、签发裁判文书的权力由法官行使。二是规范“审判管理权”, 把握好审判裁判权和审判管理权的关系,防止把“放权”变成“放任”。把审判管理权划分为管理部门、庭长、院长三个层级。审判管理办公室负责案件质效管理,立案庭负责案件繁简分流和案件忙闲调配;庭长的管理限于转换程序、延长审限和追加当事人等程序性事项;院长则主要从宏观的审判态势研判,办案措施优化,审判活动协调等方面进行管理。三是规范“审判监督权”,防止把审判裁判权“独立行使”等同于“孤立行使”。依托“法官联席会议”“审判委员会”两个平台,强化对审判权力运行的直接监督。庭长对法官或合议庭的裁判意见有不同看法的,可以要求提交法官联席会议讨论;庭长对法官联席会议讨论的结果仍有不同观点的,可以报告主管院长,由主管院长决定是否提交审判委员会讨论;院长、副院长对认为不必提交审委会讨论的案件,可以建议合议庭复议一次,减少对案件的直接干预。

  (二)完善案件质量监督机制。一是加强判后评查工作的反馈机制建设。每月按生效或执结案件5%的比例进行自查,发现存在轻微质量瑕疵的,直接向承办部门领导及承办人反馈,提示其加以改进,在维护承办人独立办案权威的同时,强化干警的质量意识。二是加强裁判文书评查的长效机制建设。把裁判文书评查结合案件判后评查来抓,在开展判后自查和核查时,一并对裁判文书质量进行评查,将文书质量瑕疵作为案件质量瑕疵对待,如果裁判文书质量问题严重,就按质量案件来处理。三是加强庭审评查工作的教育机制建设。组织评查小组对法官庭审进行业务考核,旁听庭审后召开点评会,结合扣分项对庭审进行点评,解释扣分的理由,帮助法官提高庭审驾驭能力。

  (三)建立法官档案评价机制。建立健全法官档案评价机制,调动法官工作积极性:一是建立“权、责、利”评价标准。先后制定《主审法官案件质量评查实施细则(试行)》、《法官绩效考评方案(试行)》等工作制度,配套强化审判权运行机制,落实司法办案责任制和法官职业化保障。二是建立“质、效、廉”法官档案。由审判管理办公室负责建立法官的办案质量档案,由政工人事部门根据办案任务完成情况建立年度的办案绩效档案,由纪检监察部门根据审务督察和群众来信来访建立党风廉政档案。“法官档案”对法官的“德、能、勤、绩”进行“记录、评价、监督、考核”,全面反映法官的审判业绩、科研成果、职业素养等各方面的情况,既作为法官遴选和晋升的重要依据,又作为对法官依法独立行使审判权的有效监督和约束。

  (四)建立办案责任追究机制。一是明确“责任类型”。办案责任界定为绩效责任、资格责任、纪律责任、法律责任等。针对各审判组织制定相应归责原则,落实过错责任追究。对于独任审判的案件,法官独立承担办案责任。对于合议庭审理的案件,要求合议成员共同承担审判责任,确保案件质量。二是明确“追究范围”。包括五种故意违反法定程序、证据规则或者实体法明确规定导致裁判错误的情形,或者因过失违反法律规定导致裁判错误并造成严重后果的其他情形。三是明确“免责情形”。法官依法行使审判权、正当履行职责受法律保护,非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分。除非涉及违法违纪事项,法官不因行使职业权力而受到责任追究,具体包括因对法律理解和认识上的偏差而导致案件被撤销、改判或发回重审的等十种免责情形。

  三、检察官行使检察权基本情况

  (一)充分授权,突出检察官办案主体地位。区检察院制定了《南海区人民检察院检察官权责划分暂行规定》,赋予检察官更多办案决定权,实现“谁办案谁决定,谁决定谁负责”。同时,鉴于检察权的复杂性和多样性,注重根据检察规律和业务性质特点,分门别类给予审查逮捕和起诉工作、职务犯罪侦查工作以及其它法律监督工作不同程度授权,避免“一刀切”和“简单化”。

  (二)明确两种办案组织,制定职责清单。实行独任检察官或检察官办案组两种形式。独任检察官是指一个检察官配备一定数量的检察官助理和书记员(统称检察辅助人员),由其带领完成职责范围内的案件和事项;检察官办案组是指2名以上检察官组成办案组,配备必要的检察辅助人员,并由主任检察官担任负责人,组织开展组内各项工作。制定不同岗位、不同序列人员(检察官、检察官助理和书记员)职责清单,明确办案组织内部人员关系和职责要求。

  (三)构建内外监督管理体系,强化司法责任制。注重处理放权与监督关系,注重从内部监督、社会监督、舆论监督等方面,构建对检察权的监督制约机制。

  内部监督管理方面一是强化案件管理。由案件管理部门对办案程序进行流程监管,承担案件的督办、催办工作,并不断完善随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制;二是开展履职评查。制定《检察官办案组织人员履职评查办法》,分部门、分序列对业务部门人员,从办案数量、办案质量、法律监督效果、学习能力、创新能力等角度,进行年度考核;三是开展案件质量评查。由检察委员会办公室、检务督查办联合,每年组织对案件档案、出庭情况等进行抽查;四是发挥信息技术作用。开发检察大数据应用系统,规划建设干警执法档案管理模块,提高管理科学化水平。

  外部监督管理方面,一是注重发挥人民监督员作用。规范人民监督员的组织管理、任职资格、选任程序等,确保立案查办的所有拟不逮捕、不起诉的职务犯罪侦查案件全部经过人民监督员的审议监督;二是完善律师参与诉讼机制。切实解决律师会见、阅卷等方面的困难,注重听取律师的辩护意见,构建良性互动检律关系;三是深化司法办案信息公开。在网上建立案件流程信息查询以及法律文书公开渠道,实现案件流程信息在网上随时查询、起诉书在判决后同步公开。

  (四)严格选任各个序列人员,不断完善相关配套措施。为与检察官办案组织相配套,于今年7月在全省率先启动检察官助理选任工作,从书记员中择优选任了10名检察官助理,充实办案队伍;向社会公开招聘了23名检察雇员,作为书记员承担事务性辅助工作,为检察官优质高效行使检察权提供充足保障。

  四、存在问题和困难

  (一)“人案矛盾”仍比较突出。案件多,办案人员少的问题,在司法改革过程中仍未得到有效解决。法院自2011年到2015年间案件数增加了40%到42230件,而检察院更翻了一倍,法官、检察官人均办案量长期在全省确定基准的2倍以上。同时由于入额法官、检察官亦未有明确退出机制,个别入额法官、检察官因个人身体原因或工作调动原因申请退出员额的情形,上级人事部门也没有出台相应调整办法,导致人事管理工作被动,加剧“人案矛盾”问题。

   (二)执行工作仍然存在短板。受司法改革的推动,审判工作呈现出持续向好的工作局面。相比之下,执行工作则存在较大差距。在试点工作中,区法院坚持将部分法官安排从事执行工作,从事执行工作的人员配备也从司法改革前的90多人增加至目前的120多人。但是由于司法改革对于执行工作的顶层设计不够明朗,导致执行工作改革处于比较尴尬的地位,“执行难”问题仍然未得到较好解决。

   (三)对办案责任制认识不够到位。一些人认为,办案责任制仅仅是加大司法人员的办案责任,认为只要出现无罪判决案件就是办错案,就要启动追责程序。造成这些想法的原因是多种的,比如上级对下级的考评中存在的以办案结果作为评价指标的项目,导致法官、检察官在办案过程中有思想压力,戴着“紧箍咒”,该自己决定的案件左顾右盼,缩手缩脚,不敢用权。

  (四)独立行使司法权与司法公正之间的权衡问题。为了避免出现因案而异、因人而异从而让群众对司法公正产生怀疑等,往往需要进行一定的内部协调与统一办案标准,这在一定程度上可能会限制法官、检察官独立行使司法权,导致司法独立性与办案协调性出现难以取舍的状态。

  五、几点建议

  (一)进一步完善相关配套制度。坚持目标导向和问题导向,对于初步完成的法官、检察官办案责任制改革,建议继续从强化责任、强化监督的角度,完善相关工作制度,健全案件质量评估、工作绩效考核、错案责任倒查等制度机制,并积极探索运用信息化平台,促进公检法司之间业务信息的无缝衔接,向规范化、制度化、系统化方向发展,提高科学监督管理水平,规范司法权健康运行。

  (二)加强法官、检察官履职的职业保障。深入贯彻落实中央《关于司法人员依法履行法定职责的规定》等文件精神,进一步健全保护司法人员依法履行法定职责的制度保障,为法官、检察官履职营造安全、宽松的制度环境,增强他们的职业尊荣感和责任感,解决法官、检察官履职中的后顾之忧。

南海区人大常委会法工委

2016年8月22日   

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