区第十三届党代会二次会议提出：深入贯彻落实省委春华书记指示精神，全区动员、上下联动，深入推进非户籍常住人口融入。为推动区委决策部署的贯彻落实，促进美丽幸福家·南海建设，6月至7月，区人大常委会就我区非户籍常住人口现状进行了专题调研。常委会组成6个调研小组，分别由常委会领导带队，深入7个镇街和部分区直部门，召开多个座谈会，听取了区委组织部门关于非户籍常住人口融入基层治理试点工作以及区流管办等多个部门关于非户籍常住人口服务管理工作情况的汇报，广泛征询了镇街、部门、村居以及非户籍常住人口代表等对融入工作的意见和建议。6月30日，常委会主任会议集中审议了区政府关于推进非户籍常住人口融入的工作报告，提出了审议意见。现将调研情况综合报告如下。

一、基本情况

根据区流管办的统计数据，我区现有登记在册的非户籍人口186万人，其中非户籍常住人口159万人，远超出户籍人口，人口倒挂明显。我区非户籍常住人口主要呈现以下几个特点：

（一）户口来源分布广泛。非户籍常住人口中省内其他地市户籍的约占3成，省外户籍的约占7成，其中又以广西、湖南、湖北、四川等省份居多。流动性相对较低，71%的非户籍人口已在南海居住1年以上。

（二）学历水平总体不高。非户籍常住人口以中青年为主，16-45岁年龄段人数占80%左右，是我区劳动力的重要组成部分。文化程度上，初中、高中学历占90%，大专以上仅占4%。从事职业以劳动密集、低技术水平的制造加工业和服务业为主。

（三）居住方式复杂多样。非户籍常住人口的居住处所多样化，主要居住在村民的自建房、员工村、商品房等出租屋，以及厂企宿舍、商铺、自购房等非出租屋。据统计，全区共登记出租屋18.7万栋（套），非户籍人口在我区购买商品房约42.6万套（截至2016年底）。

（四）利益诉求相对集中。非户籍常住人口的公共利益诉求主要集中在子女教育、社保医保、住房保障等基本公共服务，其中子女教育方面的需求尤为突出。2015年，购房入学人数12537人，申请积分入学人数6233人，2016年分别为13355人、7593人。另外，随着社会民主法治意识的不断增强，作为南海建设的参与者，非户籍常住人口对自我价值实现、社会认同、社会尊重等高层次的需求越来越强烈，他们越来越渴望通过参与当地的社会管理事务，表达自身的愿望，反映群体的利益诉求。

二、主要工作成效

区委、区政府深刻认识流动人口对推动我区经济社会发展的重要作用，辩证看待流动人口给社会带来的管理难题和服务压力，立足社会安定团结大局，与时俱进，积极转变非户籍常住人口服务管理理念，坚持开放、包容、共享的精神，改革管理方式，提升服务水平，从经济、政治、文化、生活等多个领域着手，努力推动非户籍常住人口融入，较好地保障了非户籍常住人口在南海安居乐业，促进了我区经济社会和谐健康平稳发展。

（一）融入基层治理试点工作稳步推进。今年年初，区委出台了《党建引领非户籍常住人口融入工作方案》，全面铺开非户籍常住人口融入基层治理试点工作。在多部门的共同努力下，非户籍常住人口及流动党员参加村居“两委”换届选举工作有序推进，顺利完成，迈出了非户籍常住人口参与基层治理的重要一步。全区161个村居选出非户籍委员162名，产生非户籍委员的村居占全区村居总数的60.1%。部分社区的流动党员党支部工作开展富有特色，非户籍党员、委员参与村居基层管理的成效初步呈现。

（二）基本公共服务扩面提质。各级政府坚持以民为本，想方设法统筹资源，加大对非户籍常住人口的投入，不断拓展服务项目，扩大服务对象，提高服务质量，努力推进基本公共服务均等化。目前，全区已基本形成包括子女入学、住房保障、社保医保、公共文化等涉及多方面民生利益的非户籍常住人口基本公共服务体系，有效地增强了非户籍常住人口对南海的思想认同和情感归属，促进了非户籍常住人口全方位融入南海社会。

（三）管理工作进步明显。我区已全面建立起“党委政府领导、部门参与、综合治理”的工作格局。依托“互联网+大数据”，搭建起人口信息管理新平台，实现实时掌握非户籍常住人口动态。通过将非户籍常住人口管理纳入网格化社会管理、在农村社区全面推行“出租屋主联合会”服务管理、在城市社区建立流管分站等管理模式，有效提高了非户籍常住人口管理工作的成效。

三、非户籍常住人口融入工作面临的困难及存在的不足

调研发现，在非户籍常住人口融入工作中仍面临着一些困难亟待解决，一些工作有待改进：

（一）非户籍常住人口底数不清。对于非户籍常住人口总数，部门统计口径各异，统计结果不一，个别数据出入较大。长期以来，由于缺乏有效的人口信息采集管理措施，相关部门对在我区购房未入户的常住人口的总数只能作粗略估算，没有一个科学准确的数据。据区国土部门统计，至2016年底，非户籍人员在我区购房约42.6万套，居住其中的非户籍人口估算超过80万，约占全区常住人口的1/4。目前，没有明确的责任部门负责采集管理这部分人的人口信息，人口统计上出现了较大面积的人口信息空白，导致政府的服务管理难以及时跟踪到位。

（二）城市资源与环境承载力面临严峻考验。大量外来人口涌入，给我区资源与环境承载力带来极大的考验。一方面，现有城市公共服务资源供求矛盾突出。比如，公办幼儿园学位一位难求，儿科门诊深夜时分仍人头攒动，道路交通拥堵有如家常便饭，一些行政业务需预约等上3-5天甚至更长时间才能办理。这些现象表明，由于常住人口的较快增长，我区的教育、医疗卫生、交通出行、行政服务等公共服务资源已供不应求，严重影响群众的幸福指数。另一方面，产业、城市发展规划缺乏前瞻性和权威性。近些年，我区的房地产业发展迅猛，但发展随意性较大，对其带来的后期影响评估不足，教育、医疗卫生、交通出行等公共服务配套没有同步纳入房地产业发展规划，导致局部区域的公共服务资源供求严重失衡，一定程度上削弱了我区的人口承载力。第三方面，现行一些政策与社会发展形势不相适应。购房入学政策一定程度上推动了我区房地产业的发展，同时也给我区的义务教育财政保障带来巨大压力。尤其是与广州相邻的镇街，居住着大批“广佛候鸟”，他们在广州工作纳税，在南海购房生活，挤占大量的公共服务资源，长此以往，当地的公共服务财政保障将不堪重负。

（三）非户籍常住人口管理难度大。一方面，非户籍常住人口渴望融入当地，但融入主动性不强，对当地的服务管理要求抱有较强的戒备心理。比如，不主动办理居住证，不配合社区工作人员上门走访、登记人口信息等工作。部分非户籍常住人口素质不高，一些外来人口租住比较集中的村居的治安、消防、卫生等状况比较差。另一方面，由于缺乏足够的政策法规保障，相关部门在管理工作中常常遭遇法律瓶颈，难以实施有效管理。居住证管理作用发挥不明显，一些部门对居住证管理制度没有形成共识。

（四）推进非户籍常住人口融入的工作力度仍显不足。《党建引领非户籍常住人口融入工作方案》中的6个配套方案均是各相关部门自行定制的工作方案，互不相干，各自为战，缺乏有力的统筹；现有的非户籍常住人口服务管理政策呈现碎片化，相互关联度不高，部门之间融通协作不够，管理上有力抓手不多，服务上主观能动性不强。比如，针对非户籍常住人口最突出的利益诉求——子女入学问题，相关部门没有及早将工作做在前面，造成了工作被动。

四、几点建议

人口流动是经济社会发展的必然产物，大规模流动人口服务管理已成为城市发展的普遍性难题。加强流动人口服务管理工作，推动非户籍常住人口融入，提高他们的认同感、归属感和获得感，对于维护我区社会和谐稳定，促进经济健康平稳发展具有重要意义。

（一）扎实做好非户籍常住人口服务管理基础性工作。人口的基本信息是党委、政府作决策、定规划、调配服务资源的重要依据。底数不清，情况不明，势必影响决策、规划、资源调配的科学性和准确度。建议区政府融合各部门的信息采集要点，制定统一的非户籍人口信息登记制度，实现一次采集，部门共享，提高信息采集的准确率，减少部门的重复劳动和群众的反复填报。进一步明确购房未入户常住人口信息采集管理的责任部门，加快完成“海潮6”专项行动，摸清全区购房未入户常住人口基本情况，弥补购房未入户人群的信息空白。充分利用大数据手段，深入地分析我区非户籍常住人口的结构组成、分布特点、就业情况、服务需求等，全面掌握非户籍常住人口实际状况，做到底数清、情况明。积极开展流动人口基础理论研究，用科学理论指导非户籍常住人口融入工作更好开展。

（二）认真审视我区的人口承载能力。据相关部门测算，作为宜居城市，我区人口最大承载力约为540万。多个部门则估算我区实有常住人口已超过400万，而且受二胎政策等因素影响，人口仍在继续较快增长。为此，必须着眼长远，及早着手处理城市人口增量与人口承载能力之间的矛盾。

1.加快产业转型升级，以市场手段疏导外来人口。有什么样的产业，就有什么样的产业工人。中高端产业对就业人员的素质要求较高，需求的数量相对减少，将自然分流外来人口，优化人口结构。因此，要加快村级工业园改造提升，淘汰低端加工制造业，加强招商引资和科技创新，以招大商、搬大树回家推动先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等快速发展，为高素质的产业人才集聚提供载体和平台。同时，要进一步活化人才政策，实施分层级、差异化的福利待遇政策，提高对高层次非户籍人口的吸引力。

2.坚定发展实体经济信心，保障财政收入持续稳定。没有实体经济就没有稳定的财政收入来源，没有稳定的财政收入，基本公共服务均等化就只能是空中楼阁。当前，我区发展实体经济，重要的一环就是在改造升级村级工业园中，要科学把握二改二与二改三之间的比例，保障足够的制造业用地，防止出现城市产业空心化。实践表明，“三旧改造”中大量的二改三催生了大量的商业综合体和住宅小区，削减了实体经济的发展空间，影响了广州高新产业对我区的辐射，降低了广佛同城的效应，带来了系列社会管理难题，黄岐的“中山九路”就是典型的例子。

3.立足宜居城市定位，坚持以科学规划引领城市发展。充分考虑我区的人口承载能力，科学制定城市发展规划，实施多规合一，并强化规划的权威性。尤其是在佛山市入选全国首批住房租赁试点城市的情况下，更应充分考虑租购同权政策对城市公共服务资源配套带来的巨大压力，科学谋划城市发展蓝图，合理布局房地产业，确保产业、就业、财政收入、社会公共服务等可持续发展。另外，要审时度势，认真检讨现行的购房入户、购房入学等政策存在的政策漏洞，及时进行调整与修订。

（三）进一步加大推进非户籍常住人口融入的工作力度。

1.加强融入工作的统筹领导。非户籍常住人口融入工作涉及经济、政治、文化、生活等多个领域，是一项系统性的社会工程，应当整体谋划，统一部署，分步实施。建议设立专职工作机构，加强统筹领导。

2.促进非户籍常住人口的就业。加强公共就业人才服务信息化建设，提高政府对非户籍常住人口的就业、创业引导和指导能力。为非户籍常住人口提供更多的职业技能培训机会，帮助他们提高就业、创业能力，从而更好地适应我区发展高端制造业和服务业的人力资源需求，实现经济融入。

3.进一步深化非户籍常住人口融入基层治理试点改革。加强对村居两委中非户籍委员履职跟踪和监督，确保非户籍委员充分发挥应有作用。建议进一步完善流动党员组织管理架构，在各镇街增设流动党员党委，负责联系管理各村居的流动党员党支部，党委书记列席镇街党委会议，由镇街给予活动经费和场所保障。

4.进一步完善非户籍常住人口服务管理体系。建议区政府梳理整合现有针对非户籍常住人口的服务管理政策，将管理要求和服务政策关联起来，形成系统的政策体系。提高居住证的含金量，强化居住证的管理功能。增强服务管理工作的主观能动性，始终把握工作主动性。通过政府购买服务方式，进一步丰富服务内容，满足非户籍常住人口多元化的服务需求。另外，针对出租屋数量多、管理难度大的问题，要进一步改进服务管理理念，发挥好流管员队伍的协助作用。区人大将积极协助市人大加快推进出租屋管理方立法工作，推动出租屋管理制度化法制化。

5.进一步丰富非户籍常住人口精神文化生活。加强基层文化建设，向非户籍人口免费开放各种基层文体设施，鼓励他们积极参与各种基层文体活动，丰富他们的精神文化生活，增进他们对南海的文化认同，促进文化融入。加强宣传引导，大力宣传推动非户籍常住人口融入工作的重要意义，引导全社会力量支持、参与融入工作；大力宣传非户籍常住人口对南海经济社会发展作出的重要贡献，提高社会对非户籍常住人口的认同和包容；大力加强法制宣传教育，引导非户籍常住人口自觉支持配合政府的日常管理，营造和谐融洽的良好社会氛围。

佛山市南海区人大常委会

2017年8月25日