佛山市南海区人民代表大会
当前位置:首页 > 政策解读
中华人民共和国各级人民代表大会常委会监督法释义(第一章 总则)
发布时间: 2015-10-26 15:29:18   来源:区人大

   

    第一章 总 则

  一部法律通常包括总则、主文(或分则)、附则三部分。总则,是有关一部法律的总括性规定。总则的功能,是概括地表述贯穿于该法律始终的立法思想、价值取向、基本原则等一般性、原则性、抽象性的内容,因此,它对理解主文(或分则)条文具有指导性作用,对主文(或分则)条文含义的理解,必须符合总则的规定,偏离总则规定的立法思想、价值取向、基本原则等来理解主文(或分则)条款的含义,就会偏离立法原意。

  本章共7条,规定了本法的立法目的、立法依据、适用范围和人大常委会行使监督权所必须遵循的基本原则。

  第一条 为保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权,发展社会主义民主,推进依法治国,根据宪法,制定本法。

  【本条主旨】

  本条是关于立法目的和立法依据的规定。

  【本条释义】

  一、关于人大监督的特点和优势

  2004年9月15日,胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中深刻指出:“权力不受制约和监督,必然导致滥用和腐败。加强对权力的制约和监督,是社会主义民主政治建设的重要任务。" 2012年12月4日,习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中要求:“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权,保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。”为了加强对权力的监督,保证人民当家作主,经过多年努力,我国已经建立起全方位、多层次的中国特色权力监督体系。这个监督体系包括党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、政协和民主党派民主监督、群众监督、舆论监督等。这个监督体系是全方位、多层次的,实践证明是符合我国的国情和实际,是行之有效的。在这个监督体系中,人大监督作为国家权力机关的监督,是直接代表人民所进行的监督,是最高层次、具有法律效力的监督。

  人大监督作为国家权力机关的监督,有三个最显著的特点:一是它的民主性。人大是由人民选举产生、对人民负责、受人民监督、代表人民行使国家权力的。人大工作实行合议制,按照民主集中制原则,充分发扬民主,集思广益,集体讨论问题,集体决定问题。因此,人大监督最有利于直接反映人民的呼声和要求,集中人民的意愿和主张,维护人民的权利和利益。二是它的全局性。人大监督是从制度上解决全局性问题,只管重大问题,不管具体事务;只决定,不执行。这样一个体制最有利于人大站在全局的高度,紧紧围绕党和国家工作大局,抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展监督。三是它的权威性。人大作为国家权力机关,它的监督是代表人民、以国家的名义所进行的监督,因此,它是最高层次的监督,是具有法律效力的监督,因而具有很高的权威性。这些特点决定,人大监督的优势在于它能把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的政治保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,而人民代表大会制度则是实现三者有机统一起来的制度载体。

  只有从国家根本制度上,准确把握人大监督在整个国家监督体系中的地位,充分体现自身的特点,切实发挥自身的优势,人大监督才能发挥应有的作用,才能不断增强监督实效,同时,“一府两院”也才能更加自觉地接受监督,不断提高依法行政、公正司法的水平。

  二、关于立法过程

  监督法的制定工作前后历时20年,大致分为三个阶段。

  第一阶段:酝酿研究阶段(1986年-1990年)

  早在1985年召开的六届全国人大三次会议和六届全国人大常委会第十次会议期间,许多代表和委员对全国人大常委会的监督工作提出了意见和建议。自1987年六届全国人大五次会议到2006年十届全国人大四次会议,历次全国人大会议都有人大代表提出关于制定监督法的议案,共计222件,参与联名代表共计4044人次。同时,许多地方人大常委会的同志也不断提出意见和建议,要求总结人大监督实践经验,制定出台监督法。

  从1986年到1990年年初,全国人大常委会办公厅就开始系统搜集、整理了关于各级人大常委会及国外代议机构开展监督工作的情况、经验、案例等方面的大量材料,为起草监督法做准备。

  六届全国人大常委会委员长彭真同志在反复考虑后提出,现在正在进行政治体制改革,在涉及体制上的一些问题没有解决前,全面讨论人大工作的条件还不具备。根据彭真同志提议,委员长会议决定,由陈丕显、黄华副委员长主持进行人大监督问题的调查研究,提出加强人大监督工作的意见。1988年3月,陈丕显副委员长在七届全国人大一次会议上所作的《全国人大常委会工作报告》中提出:“需要认真总结这几年来开展监督工作的经验,建立监督工作的专门机构,制定监督工作条例对监督的内容和范围、监督的程序和方式作出更加明确的规定,使监督工作逐步制度化、规范化。”同年7月,七届全国人大常委会工作要点提出,要制定有关监督工作方面的法律。此后,对制定监督法又作了进一步调研论证工作。

  第二阶段:组织起草阶段(1990年-2002年)

  1990年3月,党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》指出:要建立和完善党内监督和党外监督制度。“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”。

  1990年5月,根据党中央的要求,七届全国人大常委会成立了监督法起草小组,开始监督法的第一轮起草工作。经过几个月调研,征求意见,两易其稿,1990年10月下旬,起草组拟出了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(草案修改稿)》。这个修改稿共6章89条,它所规定的是全国人大及其常委会的监督工作,没有规定地方人大的监督工作。

  1996年10月,根据《八届全国人大常委会立法规划》,八届全国人大常委会经报党中央批准,再次成立了监督法起草小组,第二轮起草工作全面启动。经过多次调查研究,七易其稿,起草小组于1997年8月完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(内部试拟稿)》。这个试拟稿共10章116条,既规范了全国人大的监督工作,又规范了地方各级人大的监督工作。

  1999年7月,根据《九届全国人大常委会立法规划》和各方面的意见,九届全国人大常委会第三次成立了监督法起草小组,开始第三轮起草工作。经过三年多努力,反复调研,十二易其稿,完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》。这个草案共7章73条,既有监督实体权力的规定,又有监督程序的规定,除部分条款外,绝大多数内容现行法律都有规定。

  在监督法出台前,为了适应人大监督工作需要,积累实践经验,八届全国人大常委会于1993年9月通过了《关于加强法律实施情况检查监督的若干规定》,九届全国人大常委会于1999年12月和2000年3月先后通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》《关于加强经济工作监督的决定》。这三个文件的颁布实施,为制定监督法积累了有益经验。

  第三阶段:审议通过阶段(2002年-2006年)

  监督法草案从提请审议到表决通过,又经过了四年时间,大体经过是:

  初审、二审,意见纷纭。2002年8月,九届全国人大常委会第二十九次会议对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》进行了初审。从审议和各方面意见看,普遍认为制定监督法十分必要,但对监督法草案感到不满意,在一些重大问题上,分歧意见比较大。

  2003年十届全国人大常委会在制定立法规划时,对监督法草案作了认真研究,认为:鉴于草案涉及一些重大问题,在条件不成熟的情况下仓促立法,不仅思想难以统一,即使勉强通过,大家也不满意,可能还会造成思想上和工作上的混乱。同时,考虑到草案已经九届全国人大常委会初次审议,为慎重起见,决定将监督法草案列入五年立法规划第二类“需要调查研究、条件成熟时安排审议”的项目。

  为慎重起见,2004年5月,全国人大常委会领导同志在全国人大常委会举办的宪法学习培训班期间,专门听取了参加学习的各省(区、市)人大常委会负责同志的意见。各地方的一致意见主要有两点:一是监督法草案既然已经初审,就不能轻易让它自动终止,否则,影响不好,对地方人大及其常委会探索、研究如何有效地开展监督工作也会产生负面影响。二是建议对草案作适当修改后,重新启动审议程序,对有分歧意见的问题可以继续调查研究、总结经验。全国人大常委会根据各地意见,继续进行监督法草案的修改工作。

  上海座谈会后,全国人大法律委员会(以下简称法律委)、全国人大常委会法制工作委员会(以下简称法工委)经研究,就实践经验比较成熟、意见比较一致的几个问题,提出了修改意见,形成了监督法草案二次审议稿,于2004年8月提请十届全国人大常委会第十一次会议继续审议。修改后的草案二次审议稿共7章77条,其内容与初次审议稿基本相同,只是增加了撤职的规定,完善了一些具体规定。2004年8月,根据各方面的意见,经对监督法草案作必要修改后,十届全国人大常委会第十一次会议对监督法草案再次进行了审议。在这次审议中,意见分歧仍然较大,但有两点共识:一是认为人大监督工作要从中国国情出发,必须坚持党的领导的原则,必须坚持集体行使职权的原则,必须坚持依法办事的原则;二是建议继续认真研究,总结实践经验,进行积极探索,为立法创造条件。

  再组工作班子,调整立法思路。监督法经二审后,根据常委会领导的要求,法律委、法工委于2004年12月组织了专门工作班子,集中力量开展调查研究,做好监督法草案修改工作。

  2005年1月、4月、5月,法律委、法工委分别在北京、西安、郑州召开三次座谈会,邀请各省(区、市)人大常委会负责同志和部分省(区、市)党委组织部门、政府、人民法院、人民检察院的有关负责同志参加,听取对修改监督法草案的意见,一起商讨修改思路。会后,法律委、法工委的同志分别在陕西、河南部分市、县进行了调研。2005年7月,法律委、法工委的同志还专门到黑龙江省进行了调研。

  工作班子经认真学习中央领导同志关于加强人大监督和制定监督法的讲话精神,深入研究宪法和有关法律的规定,汇总分析各地的实践做法和意见,进一步明确了修改监督法草案的总的原则和思路,并据此对监督法草案的框架结构和内容作了较大调整。

  在此基础上,2006年4月下旬,十届全国人大常委会副委员长盛华仁同志主持召开三次座谈会,听取中央有关部门负责同志和部分全国人大常委会委员对监督法草案修改工作的意见。5月下旬,王兆国、盛华仁副委员长主持各省(区、市)人大常委会党组负责同志座谈会,传达中央领导同志的重要讲话和中央政治局常委会对修改监督法草案的精神,通报关于修改监督法草案几个主要问题的考虑。

  经过一年多的紧张工作,大的修改六次,小修改二十多次,新的监督法草案共分9章48条,比原草案77条减少了29条。但内容比原来更充实了,增加了许多新的规定,对宪法和法律已有的规定原则上只作衔接性的规定,不都照抄照搬。这样修改,既增强了针对性、可操作性,也使草案简明扼要。

  三审获得肯定,四审高票通过。2006年6月,十届全国人大常委会第二十二次会议对监督法草案进行了三审,大家对草案三次审议稿给予充分肯定。会后,法律委、法工委认真研究了常委会组成人员的审议意见,又对草案48条中的27条作了修改。

  2006年8月下旬,十届全国人大常委会第二十三次会议对监督法草案进行了第四次审议。27日下午,常委会全体会议161人到会,以155人赞成、1人反对、5人弃权高票通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。

  三、关于立法目的

  立法和监督是宪法赋予人大的两项重要职权。这两项职权的行使,都需要有相应的法律使之规范化、程序化。对立法权的行使,立法法已经作了规定。对监督权的行使,这些年各级人大常委会进行了积极地探索和实践,积累了有益的经验,但至今还缺乏统一的法律规范。因此,制定监督法,对于加强人大常委会监督,完善人民代表大会制度,促进依法治国、建设社会主义法治国家,推进社会主义民主政治建设,保障人民当家作主,具有重要意义。

  总结人大常委会开展监督工作的实践经验,本条规定,监督法的立法目的包括三项:

  第一,保障人大常委会依法行使监督职权。多年来,全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会为加强监督工作,进行了许多有益的探索和实践。各种不同形式、不同内容的监督实践,都为制定监督法提供了有益的经验。同时也要看到,在探索过程中,也有一些不统一、不规范的情况。因此,制定监督法的目的,就是要依据宪法和有关法律的规定,从程序上作出进一步规范化、具体化的规定,为人大常委会行使监督权提供更具可操作性的法律保障,以充分发挥人大常委会的监督作用,增强监督实效。

  第二,发展社会主义民主。坚持和发展人民民主,是我们党执政为民的本质要求和根本途径,是社会主义建设的根本任务之一。列宁说:“人民需要共和国,为的是教育群众走向民主。需要的不仅仅是民主形式的代表机关,而且要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度,让群众实际地参加各方面的生活,让群众在管理国家中起积极的作用。”宪法序言规定:“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。社会主义民主的本质是人民当家作主。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人民行使国家权力的根本途径和形式。人大常委会行使监督权,其实质是代表人民对“一府两院”的工作进行监督。制定监督法的一个重要目的,就是发展社会主义民主,保障人民当家作主。

  第三,推进依法治国。1978年12月,党的十一届三中全会总结新中国成立以来我国社会主义革命和建设的实践经验,特别是“文化大革命”的沉痛教训,明确提出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法制化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。" 1980年8月,邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中深刻指出:“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。" “制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”彭真同志也曾指出:“没有社会主义法制,社会主义制度、人民的合法的自由和权利就没有保障。" 1997年9月,党的十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略。1999年3月,九届全国人大常委会第二次会议通过的宪法修正案,把这一治国方略郑重载入宪法。依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行。依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。人大常委会行使监督权,其目的就是保证体现党的主张和人民意志高度统一的法律得到全面、正确的贯彻实施,所以,推进依法治国,是制定监督法的重要目的之一。

  四、关于立法原则

  坚持正确的立法原则,是提高立法质量的重要保证。制定监督法总的原则是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻党的十六大,十六届三中、四中、五中全会精神,以宪法为依据,坚持中国特色社会主义政治发展道路,把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。坚持从我国国情和实际出发,区别不同情况对草案加以修改完善:实践经验比较成熟的,加以深化、细化,作出具体规定;实践经验尚不成熟,又需要作规定的,作出原则规定,为进一步改革留下空间;缺乏实践经验,各方面的意见又不一致的,暂不作规定,待条件成熟时再作补充完善。

  五、关于立法依据

  宪法是国家的根本大法,规定国家的根本制度和根本任务,具有最高法律效力。所有法律都必须以宪法为依据,并不得同宪法相抵触。监督法同样是以宪法为依据制定的。宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民;人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,县级以上各级人大常委会是本级国家权力机关的常设机关;实行依法治国、建设社会主义法治国家;国家维护社会主义法制的统一和尊严;人大常委会审查和批准本级计划、预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;人大常委会监督本级政府、人民法院、人民检察院的工作;全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级政府不适当的决定、命令和下一级人大不适当的决议;政府依法行使行政权,人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权;全国人大常委会认为必要时,可以组织关于特定问题的调查委员会;全国人大常委会组成人员有权依照法律规定的程序提出质询案,等等。宪法的这些规定,都是制定监督法的依据。

  第二条 各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。

  各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定。

  【本条主旨】

  本条是关于本法的适用范围和人大常委会行使监督权必须坚持依照法定权限和程序原则的规定。

  【本条释义】

  一、本法的调整范围确定为规范人大常委会的监督工作

  关于监督法的调整范围,在立法过程中,曾经有过三次变化。七届全国人大常委会成立的监督法起草小组于1990年10月下旬拟出的第一个监督法草案,其调整范围是全国人大及其常委会的监督工作,不包括地方人大的监督工作。八届、九届全国人大常委会成立的监督法起草小组分别于1997年8月、1999年7月提出的监督法草案和2002年8月提请九届全国人大常委会第二十九次会议初审、2004年8月提请十届全国人大常委会第十一次会议二审的监督法草案,其调整范围既包括全国人大的监督工作,又包括地方各级人大的监督工作。二审后,根据宪法规定和实际情况,对监督法的调整范围作了修改,2006年6月提请十届全国人大常委会第二十二次会议审议的监督法草案,调整范围确定为各级人大常委会的监督工作。这样修改的主要考虑:一是各级人大和县级以上各级人大常委会都有对“一府两院”的监督权,但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同。人民代表大会主要是听取和审议“一府两院”的工作报告,审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况的报告、预算与预算执行情况的报告,从广义的监督来看,审议工作报告,有赞成的意见,有批评的意见,也是监督;审查计划、预算,最后要决定、要批准,也包括了监督。但是,各级人大一年通常只开一次会,不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。按照宪法规定,对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。二是这些年各地方为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的,也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题上。因此,本法只规范人大常委会的监督工作,较为切合实际。

  二、人大常委会行使监督权必须坚持依照法定权限和程序的原则

  国家机关严格依法办事,是依法治国的内在要求,它不仅有利于维护法律的尊严和权威,而且可以为广大人民群众起到示范和带头作用。严格依法办事,包括两层含义:一是要严格依照法定的权限办事,即职权法定;二是要严格依照法定的程序办事,即程序法定。

  所谓职权法定,一方面是国家机关的职权必须由宪法和法律规定,限于宪法和法律规定的范围内,越权违法,越权无效;另一方面是宪法和法律规定的国家机关的职权,国家机关必须认真履行,切实负起责任,失职违法,失职问责。宪法和有关法律对人大常委会的监督职权已经作了规定,主要是听取和审议专项工作报告,审查和批准决算,审查和批准计划、预算的部分调整方案,听取和审议计划和预算执行情况报告、审计工作报告,开展执法检查,审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令,询问和质询,组织关于特定问题的调查委员会,审议和决定撤职案。这些既是人大常委会的监督职权,也是人大常委会的监督形式。实践证明,宪法和有关法律规定的人大常委会的监督职权,充分体现了人民代表大会制度的特点和优势。现在的问题是,监督的程序不够完善,影响了监督效果,因此,监督法着重对人大常委会行使监督职权的程序作了进一步具体化规定,没有赋予人大常委会新的职权。人大常委会必须在宪法和有关法律规定的范围内行使监督职权,既不能失职,也不能越权,做到监督而不代行,到位而不越位。

  所谓程序法定,就是国家机关行使职权必须严格遵循法律规定的程序,程序违法无效。有关法律对人大常委会行使监督职权的程序虽然作了一些规定,比如全国人大组织法、地方组织法、全国人大常委会议事规则等,对全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会的监督程序作了一些规定,但从总体看,还不够规范、不够具体,因此,监督法着重对人大常委会行使监督职权的程序作了规范化、具体化的规定,使之更具有可操作性,更易收到监督实效。所以,本条规定,人大常委会行使监督职权的程序,适用本法规定;同时,考虑到有些单行法,比如预算法、审计法等,对有关程序的规定更加全面,因此,本法没有规定的,仍需继续适用有关法律的规定。

  第三条 各级人民代表大会常务委员会行使监督职权,应当围绕国家工作大局,以经济建设为中心,坚持中国共产党的领导,坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放。

  【本条主旨】

  本条是关于人大常委会行使监督权必须遵循的指导思想和政治原则的规定。

  【本条释义】

  “一个中心,两个基本点”是党的十一届三中全会总结历史经验教训提出来的我们党和国家在新的历史时期必须始终不渝地予以坚持的基本路线。宪法序言规定:“我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是,沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放。”宪法的上述规定,集中表述了党和国家在社会主义初级阶段的基本路线,是宪法各项规定中最关键、最核心的内容。社会主义初级阶段基本路线,符合我国国情和实际,最集中地反映和代表了全国人民的共同意志和根本利益。党和国家的一切工作都必须坚定不移地坚持这个基本路线,任何时候都不能偏离这个基本路线。本条根据宪法规定,结合人大常委会监督工作实际,规定人大常委会行使监督职权应当围绕国家工作大局,以经济建设为中心,坚持中国共产党的领导,坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放。这是人大常委会行使监督权必须坚定不移地予以遵循的指导思想和政治原则。

  坚持基本路线,落实到人大工作中,就是必须紧紧围绕党和国家工作大局来谋划、来开展各项工作,始终坚持以经济建设为中心。2004年9月,吴邦国委员长在社会主义民主法制建设座谈会上的讲话中指出:“人大工作涉及方方面面,很多工作都是法定的,一定要做,而且要做好,不做就是失职。同时,要在提高工作实效上狠下工夫,努力开创人大工作的新局面。这当中关键的一条,就是人大工作必须服从和服务于党和国家的中心工作,紧紧围绕党和国家工作的大局,紧紧围绕改革发展稳定中的热点和难点问题,紧紧围绕关系群众切身利益的问题,从人大工作的定位和特点出发,集中力量,突出重点,抓住关键,努力取得党和人民满意的效果。”吴邦国委员长的这一讲话深刻指出,紧紧围绕国家工作大局,是人大工作所必须坚持的指导思想和政治原则。什么是国家工作大局?主要包括两个层面的含义:一是我们党和国家在整个社会主义初级阶段必须始终不渝地予以坚持的工作重点。这就是以经济建设为中心,发展是硬道理,发展是第一要务。这个发展,是全面的、协调的、可持续的发展,是科学的发展。具体来说,就是要“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的发展,而不是片面的发展。二是我们党和国家围绕发展这个第一要务在各个不同时期所开展的工作重点。大目标确定后,必须从实际出发,实事求是,脚踏实地,有步骤分阶段地认真加以实施,不断向最终目标推进。

  围绕国家工作大局,首先,必须始终不渝地坚持党和国家在整个社会主义初级阶段的基本路线,须臾不能偏离这个基本路线。其次,必须认真贯彻执行党和国家在不同时期制定的具体路线、方针、政策和对重大问题所作出的决策。再次,必须紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题和关系群众切身利益的问题开展监督。我们的党是全心全意为人民服务的党,我们的国家是人民当家作主的国家。改革发展稳定中的热点难点问题、关系群众切身利益的问题,始终是党和国家的工作重点。监督法第八条明确规定:“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”第二十二条规定:“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”这些规定是总则的具体化。最后,必须严格依法办事,这既是围绕国家工作大局的要求,又是围绕国家工作大局的具体体现和保障。法律是党的主张和人民意志的高度统一,是党和国家工作大局的法律化、制度化。贯彻执行法律,实质就是服从并服务于国家工作大局,两者是高度统一的。

  坚持基本路线,最重要、最关键、最根本的是坚持党的领导,这是国家稳定发展繁荣的根本政治保证,是坚持基本路线的内在要求和保证。没有中国共产党,就没有新中国,就没有改革开放,就没有社会主义现代化。邓小平同志曾深刻指出:“在中国这样的大国,要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义,没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党,没有这样一个党的统一领导,是不能设想的,那就只会四分五裂,一事无成。" “坚持四项基本原则的核心,就是坚持党的领导。"

  党的十六大报告指出:“党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。”党和国家,目标是完全一致,但形式有所不同。彭真同志说:“虽然党是代表人民、全心全意为人民的,但党员在十亿人民中只占少数,绝大多数是非党员。我们不仅有党,还有国家。党和国家要做的事,讲内容,当然是一个东西……讲形式,那就不仅有党,还有国家的形式。党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策,并且要在实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来。”他还说:“凡是关系国家和人民的大事,光是党内作出决定也不行,还要同人民商量,要通过国家的形式。”党集中人民的意志,提出大政方针、政策,向国家机关提出建议,然后通过国家机关中的党组织和党员模范地贯彻执行党的主张,把它上升为国家意志,并通过“一府两院”中的党组织和党员发挥模范作用,加上人大常委会的监督,来保证“一府两院”严格依法办事,从而保证党的主张得到正确贯彻落实,实现党对国家和社会的领导。

  在人大常委会行使监督权中做到坚持党的领导,一是必须紧紧围绕党的中心工作开展监督,保证体现了党的主张的法律、法规、决议、决定等得到正确、全面的贯彻实施。二是必须坚持党管干部原则。坚持党管干部,是坚持党的领导、巩固党的执政地位的组织保证。人大常委会行使监督权,必须有利于坚持党管干部,而不代替党管干部。三是人大常委会在行使监督权过程中的重大事项,必须及时向党组织请示报告,贯彻党作出的决策。

  第四条 各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。

  【本条主旨】

  本条是关于人大常委会必须坚持集体行使监督权原则的规定。

  【本条释义】

  民主集中制原则,最初是列宁作为一项建党原则提出来的,十月革命胜利后,列宁又把它运用到国家政权建设上。我们党一直就把民主集中制原则作为一项建党的根本原则,在革命根据地和建国后,又把它运用到国家政权建设上。人民代表大会制度就是按照民主集中制原则组织起来和进行工作的。宪法第三条第一款明确规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”毛主席在党的七大上指出,只有民主集中制这个制度,“才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动”。党的十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出:“民主集中制是科学的合理的有效率的制度,它有利于体现人民群众的根本利益和愿望,有利于党的路线方针政策的正确制定和执行,发生失误也能得到有效的纠正。”实践证明,民主集中制具有很大优势性和强大的生命力。

  民主集中制原则,就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。作为国家政权建设根本原则的民主集中制,包括两层含义:一是作为国家政权的组织原则,它体现为:由人民选举产生各级人大代表,组成各级国家权力机关,代表人民统一行使国家权力;各级政府、人民法院、人民检察院都由本级人大产生,向它负责和报告工作,受它监督。二是作为国家机关的工作原则,它体现为:人大实行合议制,集体讨论问题,集体决定问题;政府实行首长负责制,重大问题由政府常务会议或者全体会议讨论决定;人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权。

  集体行使职权,包括集体行使监督职权,是民主集中制原则在人大常委会工作中的具体体现,是人大常委会的一项根本工作制度、工作方式、运行机制。这种机制,对于保证人大常委会作出的决策失误少,保障人民当家作主,是至关重要的。2013年3月19日,张德江委员长在十二届全国人大常委会第一次会议上的讲话中指出:“人大工作有自己的特点,主要是通过会议形式,按照民主集中制的原则,依照法定程序,集体行使职权,集体决定问题。”他还进一步强调,要“充分发扬民主。充分审议、集思广益,在充分协商、基本达成共识的基础上依法进行表决,无论是委员长会议组成人员还是常委会委员,都是一人一票,按照多数人的意见作出决定”。

  坚持集体行使监督权,一要始终坚持监督权属于人大常委会。委员长会议或者主任会议、专门委员会、常委会工作机构、常委会组成人员个人,都不能代替常委会行使监督职权;二要始终坚持集体讨论问题,充分发扬民主,集思广益;三要始终坚持少数服从多数,按照多数人的意见作出决定。

  第五条 各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。

  【本条主旨】

  本条是关于人大常委会必须坚持监督“一府两院”工作的原则的规定。

  【本条释义】

  我国的政体是人民代表大会制度。这个制度的特点是,在由各级人民代表大会统一行使国家权力的前提下,又对国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的职责作了明确划分。人大对政府、人民法院、人民检察院工作的监督,既是一种制约,又是一种支持和促进。这与西方国家的“三权鼎立”、相互掣肘有本质区别。实践证明,中国特色社会主义政治发展道路符合中国国情,具有极大的优越性和强大的生命力。人大监督的内容是工作监督和法律监督两个方面。工作监督,就是监督“一府两院”是否严格依法办事,是否坚持执政为民、以人为本,是否真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,是否全心全意为人民服务。彭真同志说:“人大常委会对政府工作的监督,主要是监督它是否违宪、违法,是否正确执行国家的方针、政策,是否符合人民的根本利益。”法律监督,就是对法规、规章和其他规范性文件进行备案审查和执法检查,发现这些文件同宪法和法律相抵触的,依法予以撤销或者责令制定机关予以纠正。从实践看,人大常委会的监督,大量的、经常性的监督,是工作监督。人大监督的目的,是纠正有法不依、执法不严、违法不究的行为,纠正以言代法、以情枉法、以权压法的问题,维护国家法制的尊严,确保宪法和法律得到正确实施,确保行政权和司法权得到正确行使,确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。

  坚持监督“一府两院”工作的原则,要求人大常委会紧紧围绕党和国家工作大局开展监督,抓住关系改革发展稳定和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行监督,对这些问题要监督到底,抓出实效,而不代替、不干扰“一府两院”的日常工作。彭真同志说:“重大原则问题,该管就管,少一事不如多一事;日常工作问题,不必去管,多一事不如少一事。”只管重大原则问题,不管具体事务,只作决定,不具体执行,把具体事务、执行工作,交给“一府两院”依法去办,这是一个界限。

  第六条 各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,应当向本级人民代表大会报告,接受监督。

  【本条主旨】

  本条是关于人大常委会行使监督权必须受本级人大监督原则的规定。

  【本条释义】

  各级人民代表大会是国家权力机关,常委会是本级人大的常设机关。常委会是由本级人大选举产生的,向本级人大负责并报告工作,受本级人大监督。宪法第六十九条规定:“全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。”全国人大组织法第三十四条规定:“常务委员会在全国人民代表大会每次会议举行的时候,必须向全国人民代表大会提出工作报告。”地方组织法第四十条第二款规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关,对本级人民代表大会负责并报告工作。”彭真同志说:“常委会受不受监督?受监督,它受代表大会监督。所以,每次召开大会,常委会要向大会做工作报告。常委会无权监督代表,而是受代表监督的。代表受谁监督?受原选举单位监督。”正是这样一层监督一层,从而保证国家权力始终掌握在人民手里,真正用于为人民服务。

  各级人大常委会行使监督权的情况,向本级人大报告,通常是在每年一次人大会议上作常委会工作报告时,一并对人大常委会开展监督工作的情况作出报告,一般不单独报告。人大会议要对常委会工作报告进行审议,提出意见,作出决议,做得好的,予以肯定;做得不好的,提出批评和改进建议。这是常委会接受人大监督的基本的、主要的方式。

  第七条 各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开。

  【本条主旨】

  本条是关于人大常委会行使监督权必须坚持公开原则的规定。

  【本条释义】

  公开,是民主的应有之义。列宁说,民主“要包含两个必要条件:第一,完全的公开性;第二,一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主制是很可笑的”。在我国,人民是国家的主人,国家机关的权力是人民授予的,因此,国家机关的活动,必须让人民群众知道,接受人民群众的监督,这是人民当家作主的体现和要求。宪法第二十七条第二款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民群众的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。" 2013年3月19日,张德江委员长在十二届全国人大常委会第一次会议上的讲话中深刻指出:“人大工作最大的优势是密切联系群众,最大的危险是脱离群众。我们要时刻提醒自己:我们来自于人民,植根于人民,必须心里时刻装着老百姓,把群众的呼声当作第一信号,把群众的需要当作第一考虑,把群众的满意当作第一标准,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。"

  为了保证人大常委会行使监督权始终置于人民群众的监督之下,督促人大常委会正确行使监督权,做到既不失职,又不越权,本条明确规定,人大常委会行使监督职权的情况,向社会公开。同时,将人大常委会行使监督权的情况向社会公开,对“一府两院”也是一种督促,有利于他们更加自觉地接受人大常委会的监督,认真改进工作,提高工作水平,以取信于民。

  为了保证本条规定落到实处,监督法作了一系列具体的、可操作的规定。比如,监督法第八条第二款规定:“常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布。”第十四条第二款规定:“常务委员会听取的专项工作报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”第二十条第二款规定:“常务委员会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见,人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”第二十七条第二款规定:“常务委员会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”公布的形式,包括在人大常委会公报上刊登、在人大网站上公布、在报纸上登载等。除以上明确规定必须公布的情况外,常委会行使监督权的其他情况,除涉及国家秘密或者其他需要保密的情况外,也向社会公开,比如人大常委会审查和批准的决算,审查和批准的计划、预算的部分调整方案,听取和审议专项工作报告后作出的决议等,也向社会公布。同时,常委会会议通常都公开举行,允许新闻媒体采访、报道,这也是公开的重要方式。

  来源: 中国人大网 2014年1月6日
佛山市南海区人民代表大会

主办单位:广东省佛山市南海区人民代表大会 地址:佛山市南海区桂城街道南海大道北88号C座
联系电话:0757-86228549 电子邮箱:rd_bgs@nanhai.gov.cn 邮政编码:528200
南海区政务网络中心技术支持   粤ICP备09102853号  (广东省信息安全指引)  [佛山公安网站备案编号:44060502000167]

网站地图