佛山市南海区人民代表大会
当前位置:首页 > 政策解读
中华人民共和国各级人民代表大会常委会监督法释义(第二章 听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告)
发布时间: 2015-10-26 15:31:12   来源:区人大

 

    第二章 听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告

  本章共7条,规定了人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告年度计划的制定、听取和审议程序、审议意见的处理等。围绕党和国家工作大局,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,听取和审议本级政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告,是人大常委会行使监督权的主要的、基本的形式。做好听取和审议专项工作,对于促进“一府两院”依法行政、公正司法,促进社会主义民主政治建设,维护广大人民群众切身权益,具有重要意义。依据宪法和有关法律规定,总结多年实践经验,本章按照增强人大常委会监督针对性、可操作性和实效性的要求,对各级人大常委会听取和审议“一府两院”的专项工作报告,作了进一步规范化、程序化的规定。

  第八条 各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。

  常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布。

  【本条主旨】

  本条是关于专项工作报告选题和年度计划的规定。

  【本条释义】

  一、将“述职评议”引导到“工作评议”

  改革开放以来,各地方为加强人大常委会对“一府两院”工作的监督,进行了积极的探索和实践,大体上形成了“述职评议”“工作评议”两种做法。经反复比较、认真研究,从监督实效看,经验比较成熟、认识比较一致的做法,是对“一府两院”的专项工作进行监督。因此,监督法将“述职评议”引导到“工作评议”,专门对人大常委会监督“一府两院”专项工作作了规范化、程序化的规定。评议专项工作,把对有关主管领导干部的工作业绩和存在的问题寓于其中,实际上对干部也是一种监督,并有助于干部部门对干部的了解、考察。这样,妥善处理了加强人大监督与坚持党管干部的原则。

  工作评议,是20世纪90年代初期从乡镇人大开展评议“七所八站”活动逐渐发展起来的,并逐步延伸到县级。90年代中期以来,工作评议由乡县发展到省、市,各地普遍推开。监督法认真总结各地开展工作评议的经验,吸收了实践中的成功做法,保持了工作评议的基本特征:一是专项工作报告的议题计划要向社会公开,听取人民群众对议题的意见和建议,并组织常委会组成人员和本级人大代表就有关工作开展视察或者专题调查研究;二是在人大常委会会议上对专项工作报告进行审议,专项工作报告由“一府两院”的负责人或者政府委托的有关部门负责人报告;三是“一府两院”要认真研究处理常委会组成人员的审议意见,并向常委会提出书面报告。因此,尽管监督法中并没有出现“工作评议”字样,但体现了工作评议的实质精神,兼顾了一般听取和审议工作报告与工作评议两方面的特点。

  监督法对听取和审议专项工作报告的规定,源于实践中的成功经验,但又不同于实践中的一些做法,对工作评议进行了规范。一是统一规范了监督主体。过去实践中有一些地方开展的工作评议,以人大代表为主体,如乡镇评议“七站八所”,是代表在闭会期间的一种活动,监督法统一规范为人大常委会,主体更加明确。二是统一规范了评议对象。过去工作评议对象突出的是政府及其工作部门和“两院”,强调评议政府部门和“两院”的全面工作,监督法规范为“一府两院”就特定问题报告专项工作。问题可能涉及一个部门工作的某一方面,也可能涉及几个部门,针对的是问题。三是规范了评议议题的选择与确定。监督法规定了确定和选择专项工作报告议题的六条途径,另外,“一府两院”还可以主动要求报告专项工作。这些都使工作评议制度得到新的发展与完善。

  二、专项工作监督是人大常委会监督“两院”的主要形式

  改革开放以来,各地方为加强人大常委会对本级人民法院和人民检察院工作的监督,进行了积极的探索和实践。带有一定普遍性的做法是,对人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法、涉诉问题,有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任转交“两院”依法处理,作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道。这对促进公正司法,起了一定作用。有些地方把这种做法叫作“个案监督”,实际上并不是“个案监督”,因为并不是由人大常委会集体行使职权,而是属于处理信访的工作问题,监督法对此没有作规定,今后需要在总结实践经验的基础上,继续加以规范,按照规范化的要求,把处理信访问题的工作做好,但不能搞调查取证、提出如何判决等代替司法机关具体办案的事情。

  人大常委会对“两院”进行监督,关键是要处理好与“两院”独立行使审判权、检察权的关系。依据宪法和有关法律的规定,人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权;人大是国家权力机关,不是审判机关和检察机关。人大常委会对“两院”的工作进行监督,不能代替“两院”办理“个案”。人大常委会通过听取和审议“两院”专项工作报告,督促司法机关完善内部监督机制,重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题,如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等问题。既依法加强人大常委会对“两院”工作的监督,增强监督实效,又能保障人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权。因此,专项工作监督是人大常委会监督“两院”的主要形式。

  三、听取和审议专项工作报告要突出重点

  全国人大和地方各级人大常委会监督本级“一府两院”的工作,监督法律的实施,范围广,任务重。为了发挥监督实效,必须突出监督重点。十届全国人大常委会在总结多年人大监督工作经验的基础上,形成了“围绕中心、突出重点、讲求实效”的监督工作思路。五年间,全国人大常委会会议共听取和审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院的41个专项工作报告。围绕建设社会主义新农村,先后听取和审议了小城镇建设和农村富余劳动力转移情况、农业和农村工作情况、推进社会主义新农村建设情况等4个专项工作报告。围绕建设资源节约型、环境友好型社会,听取和审议了水资源节约保护和合理利用、能源形势与能源安全、水环境形势和水污染防治、矿产资源合理利用保护和管理、节约能源保护环境工作等5个专项工作报告。围绕促进公正司法,听取和审议了加强基层“两院”建设情况、加强审判监督和法律监督工作情况、规范司法(执法)行为、完善审判监督制度和检察监督制度等8个专项工作报告。围绕构建社会主义和谐社会,推动解决群众普遍关注的民生问题。听取和审议了有关医疗卫生、食品药品安全、生产安全、义务教育、劳动和社会保障、特殊群体权益保障等问题的13个相关工作报告。十一届全国人大常委会认真贯彻实施监督法,紧紧围绕推动中央重大决策部署贯彻落实,着力加强对经济工作和保障改善民生工作的监督,共听取和审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院的51个专项工作报告。针对国际金融危机给我国经济发展带来的冲击,常委会除听取审议加强金融调控、稳定物价、政府重大公共投资及其实施情况等专项工作报告外,还专题安排听取审议国务院关于积极采取措施应对国际金融危机确保我国国民经济平稳较快发展情况的报告。以推动解决民生问题为重点听取相关专项工作报告。围绕促进就业再就业、社会保障体系建设、教育改革与发展、医疗卫生体制改革和食品安全监管、住房保障、职工权益保障,以及抗击自然灾害及灾后恢复重建、道路交通安全管理、消防工作等问题,常委会会议听取审议了20个直接涉及百姓关注的民生问题的专项工作报告。围绕刑事审判、民事执行、民事审判、渎职侵权检察工作、人民法院基层建设、人民检察院基层建设等问题,听取审议了最高人民法院、最高人民检察院的10个专项工作报告。实践证明,紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题,听取和审议专项工作报告,社会各界普遍关注,常委会组成人员也都比较熟悉,能提出不少中肯的意见和建议,可以增强人大监督工作的针对性和实效性。

  四、听取和审议专项工作报告要有计划性

  人大常委会的监督,按照监督工作开展的频率,大体可分为三类: (1)经常性的监督,即常年都要开展的监督,如听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件的备案审查等; (2)例行监督,即在特定时间内必须进行的监督,如审查和批准决算、年中听取和审议计划和预算执行情况的报告、听取和审议审计工作报告等; (3)在特定情况和条件下启动的监督,如质询、特定问题调查和审议决定撤职案等。听取和审议专项工作报告作为一种经常性的监督形式,应当有计划地开展。增强听取和审议专项工作报告的计划性,一是有利于报告机关提早着手准备报告,认真研究、解决存在的问题;二是有利于有关专门委员会或工作委员会配合开展相关工作;三是有利于提前开展视察或调查研究;四是有利于专项工作报告的修改完善,提前将专项工作报告送交常委会组成人员。这些都是增强听取和审议专项工作报告实效不可缺少的。在过去的实践中,全国人大常委会听取和审议专项工作报告的计划按年度编制,由办事机构根据常委会向大会所作的工作报告的要求,综合研究各专门委员会、工作机构和有关机构的意见和建议,于每年第一季度拟订常委会听取和审议专项工作报告的计划,向委员长会议汇报并经批准后,印发常委会会议。全国人大机关贯彻实施监督法若干意见进一步明确,全国人大常委会听取和审议专项工作报告的计划要在每年的12月份提请委员长会议审议通过。需要说明的是,对于计划编制后发生的重大事故、事件,或者引起人民群众普遍关注的焦点、热点问题,虽然计划没有列入,但经委员长会议或主任会议建议,常委会也可以听取相关的工作报告。如,汶川特大地震发生后第十天,专门召开委员长会议,专题听取国务院汇报,并决定调整常委会工作计划,将听取审议国务院关于抗震救灾和灾后恢复重建工作报告列入6月份常委会会议议程并听取审议;2008年9月国际金融危机爆发,当年12月份的常委会会议上专题安排听取审议国务院关于应对国际金融危机、确保国民经济平稳较快发展情况的报告;针对应对气候变化面临的新形势、新要求,根据有关专委会在办理代表议案过程中提出的建议,2009年常委会增加安排听取审议国务院关于应对气候变化工作情况的报告,并作出关于积极应对气候变化的决议。不仅常委会年度内听取和审议专项工作报告要有计划,合理安排,而且听取和审议每一专项工作报告的工作安排和步骤,如议题向社会公布、开展视察或调查等,也应有详细的工作方案。

  五、听取和审议专项工作报告的年度计划应当公布

  听取和审议专项工作报告的年度计划向社会公布,是人大常委会实行监督公开原则的具体体现。监督法第七条规定,各级人大常委会行使监督职权的情况,向社会公开。将年度计划公开,就是要广泛听取人民群众对各项议题的意见,根据人民群众的意见进行监督,切实解决人民群众所关心关注的问题。对于如何公布听取和审议专项工作报告的年度计划,面向社会征求意见,法律未作具体规定。这里主要有以下几个问题需要研究: (1)除了一揽子公布年度计划外,是否可以将专项工作报告的议题单独公布,征求意见。监督法草案三次审议稿曾规定:常委会每次听取和审议专项工作报告前,将议题向社会公布。后来在审议中,考虑到将专项工作报告议题一一公布,在有些情况下难以做到,因此改为公布年度计划。但根据这一精神,是可以将专项工作报告议题单独公布的。提前公布专项工作报告议题,要安排好提前公布的时间。根据监督法,专项工作报告要在常委会会议举行前20日送交专门委员会或工作机构征求意见,此前人大常委会的办事机构还应当将各方面的意见汇总、整理,交报告机关研究等,因此,议题提前公布的时间要充分考虑这些要求。 (2)采取何种形式公布。可以通过报纸、电视、电台、网络等公布。至于是采取发布新闻还是采取发布公告的方式公布,可以根据实际情况决定。为便于各方面提出意见,公布时还应当告知公布的目的、意见送交的渠道等。 (3)公布之后如何开展工作。要配合年度计划或议题的公布,开通热线电话、设立专门网页、在新闻媒体上组织专题讨论等,方便各方面提出意见。

  第九条 常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题,根据下列途径反映的问题确定:

  (一)本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题;

  (二)本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题;

  (三)本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题;

  (四)本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题;

  (五)人民来信来访集中反映的问题;

  (六)社会普遍关注的其他问题。

  人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作。

  【本条主旨】

  本条是关于专项工作报告议题确定途径的规定。

  【本条释义】

  为了使专项工作报告议题选定规范化、科学化,防止随意性,保证关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题及时向常委会报告,本条明确了专项工作报告议题确定的途径。

  一、执法检查中发现的突出问题

  执法检查是人大常委会在实践中形成的把工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督形式。执法检查能够比较系统地发现执法中的薄弱环节和存在的问题。这些问题通常也是人民群众所普遍关心的热点、难点问题,如水法实施中所涉及的饮用水源污染、产品质量法所涉及的假冒伪劣商品、土地管理法所涉及的乱占耕地等问题。同时,执法检查还能发现法律、法规自身存在的不足,有利于修改完善有关法律、法规。为了促进有关问题的解决,针对执法检查中发现的突出问题,可以听取和审议“一府两院”的专项工作报告。

  二、代表建议、批评和意见集中反映的问题

  宪法和代表法等有关法律规定,人大代表有权向本级人大及其常委会提出对全国或本行政区域范围内各方面工作的建议、批评和意见,由有关机关或者组织研究处理并负责答复。提出建议、批评和意见,是代表执行代表职务,参加管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的一项重要工作。随着人大代表素质的不断提高,代表提出的建议、批评和意见的质量越来越高,很多都是围绕国家改革发展稳定的大局,政治、经济、文化、社会生活中的重大问题和人民群众普遍关心的问题而提出的。我国的人民代表实行兼职制,履行代表职务,不脱离本职工作。代表生活在人民群众中,工作在各条战线,对社会实际有深切地了解和把握。这是人大代表履职的优势。事实上,历年来代表提出的建议,都直接来源于社会生活,来源于群众的意愿和呼声,来源于代表工作的实践,涉及政治、经济、文化各个方面,具有较强的针对性、实用性和重要的参考价值,因此是确定专项工作报告议题的重要来源。常委会办事机构要将代表建议进行整理研究,总结、归纳出代表建议集中反映的问题。

  三、常委会组成人员提出的比较集中的问题

  专项工作报告由常委会听取和审议,其议题的选定要充分听取常委会组成人员的意见。本条对常委会组成人员提出意见和问题的形式、渠道未作规定,应当说包括常委会组成人员在所有的履职行为中提出的意见和问题。具体来说,主要是通过以下渠道和途径提出的问题:常委会组成人员在审议各项议案、各项报告时发表审议意见所涉及的问题;常委会组成人员在视察、调查、执法检查中以及通过提出议案、建议反映的比较集中的问题;常委会组成人员就专项工作报告年度计划,直接就选题提出的意见;委员长会议或主任会议成员在研究相关工作时提出的问题等。

  四、调查研究中发现的突出问题

  坚持走群众路线,深入实践、深入基层、深入群众,加强调查研究,是做好立法工作与监督工作的重要法宝。近年来,全国人大常委会不断加强专题调研工作,先后就农业政策、金融支农等开展调研,取得一批调研成果。2005年中央9号文件提出,“专门委员会应大力加强调查研究工作,在此基础上提出全国人大常委会执法检查和听取专题工作报告的建议”。因此,人大专门委员会或者工作机构在调查研究中,对发现比较突出的问题,要及时向常委会报告,建议就此听取专项工作报告。

  五、人民来信来访集中反映的问题

  根据我国宪法规定,公民享有提出批评和建议,申诉、控告或检举的权利。根据地方组织法规定,县级以上地方各级人大常委会受理人民群众对本级“一府两院”及其工作人员的申诉、控告或检举。受理人民群众的来信来访,是人大常委会密切同人民群众的联系,维护人民群众的合法权益,更好地了解社情民意的重要渠道。受理人民群众来信来访,可以了解到党和国家路线、方针、政策的贯彻执行情况,宪法、法律的实施情况,“一府两院”的工作情况,国家机关工作人员遵纪守法情况等。来信来访中反映的政治、经济、社会和改革发展中带倾向性的问题,人民群众反映强烈的热点问题,民主法制建设和影响社会稳定等问题,都是确定听取和审议专项工作报告的重要依据。

  六、其他途径发现的社会普遍关注的问题

  人大常委会确定专项工作报告议题的途径不限于上述五个方面,其他渠道反映的社会普遍关注的问题,如新闻舆论反映、报道比较集中的问题,人大常委会在规范性文件的备案审查、审查批准决算等工作中发现的具有普遍性的问题,都可以作为确定专项工作报告议题所考虑的因素。

  上述确定专项工作报告议题的途径,有一个显著特点,即突出“问题”意识。专项工作报告议题要根据“问题”确定,而不是一般地泛泛地听取和审议专项工作报告。这种“问题”有三个特点:一是具有突出性,是各种问题中的重要问题,是主要矛盾的体现;二是具有集中性,是不同群体、不同方面共同反映的问题;三是具有普遍性,是广泛存在的问题,而不是零星的、个别的问题。根据问题听取和审议专项工作报告,有利于集中监督力量有针对性地开展监督,突出监督重点,增强监督实效。根据问题听取和审议专项工作报告,实际上也是把委员、代表所关心关注的问题、所要了解的事项融入到了专项工作报告,是把“询问”和“质询”固化到专项工作报告,是人大常委会监督工作的创新与发展。

  除了人大常委会根据反映的问题主动确定专项工作报告的议题外,“一府两院”也可以主动要求向本级人大常委会报告专项工作。主动提出的专项工作报告议题,也应当是属于涉及改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,而不应是一般性问题。

  第十条 常务委员会听取和审议专项工作报告前,委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表,对有关工作进行视察或者专题调查研究。

  常务委员会可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常务委员会会议,听取专项工作报告,提出意见。

  【本条主旨】

  本条是关于就专项工作报告的议题进行视察或者专题调查研究的规定。

  【本条释义】

  各地开展工作评议的一条重要经验,就是在开展评议之前,对评议部门的工作开展调查研究,通过视察、检查、调查、座谈等形式掌握被评议单位的情况,使评议更有针对性。监督法总结各地开展评议工作的经验,将这一做法从法律上加以规范。这也是人大常委会听取和审议专项工作报告的一个重要发展。

  视察是人大代表了解各方面的现实情况,密切联系人民群众,听取人民群众意见的重要形式。代表法规定,县级以上各级人大代表根据本级人大常委会的统一安排,对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。代表视察时,可以向被视察单位提出建议、批评和意见,但不直接处理问题。按视察的内容,视察可分为全面视察和专题视察。结合听取和审议专项工作报告开展的视察,就属于专题视察。视察应突出重点,抓住关键,有目的、有准备地进行。专题调研是人民代表大会闭会期间活动的一种新的形式,全国人大代表一般在年中进行为期一周的专题调研。专题调研结束后,要形成调研报告,送常委会办事机构处理。结合听取和审议专项工作报告,开展视察或专题调研,丰富了代表闭会期间的活动,也使视察或调研更能取得实效。视察或调研的组织主体是委员长会议或者主任会议,他们对结合专项工作报告组织开展视察或调研享有酌情权,即是否进行视察或专题调研,是进行视察还是专题调研,可以根据专项工作报告议题所涉及的内容决定。参加人员是本级人大常委会组成人员和人大代表。考虑到常委会组成人员和本级人大代表的数量比较多,特别是全国和省一级,不能全都参加视察或调研,可以邀请相关常委会组成人员和代表参加,如具有与专项工作报告议题相关的工作背景,或者是就议题提出了相关议案、建议,或者是一直关心、研究与议题有关的问题等。视察或调研的内容是与专题工作报告有关的工作情况,目的直接服务于对专项工作的监督。全国人大常委会高度重视调查研究,结合监督工作重点开展专题调研,提出有分量的意见和建议,以点带面,推动改进工作。2009年,常委会围绕中央政府公共投资计划实施,选择保障性住房建设等4个题目,开展为期3个月的专题调研,对调研发现的突出问题,通过座谈会、交换意见等方式,及时与地方政府和国务院有关部门沟通,并将形成的初步调研报告送国务院,推动有关方面研究改进工作、完善政策措施,并在10月份的常委会会议上,同时安排听取审议国务院专项工作报告和常委会专题调研报告。这次专题调研是在中央政府公共投资计划实施过程中进行的,是常委会加大监督工作力度、提高监督工作水平的一次有益尝试,不仅增强了人大监督工作时效,而且丰富了人大监督工作方式。2010年,常委会围绕“十二五”规划纲要编制,选择14个课题开展专题调研,为中央决策和研究编制规划纲要提供了重要参考,也为十一届全国人大四次会议审查批准“十二五”规划纲要做了必要准备,同时还对部分重大公共投资项目实施情况进行了跟踪调研。2011年,常委会选择合理调整国民收入分配关系、防范地方政府性债务风险、建立完善县级基本财力保障机制、促进民族地区经济社会发展等开展专题调研,为2012年安排听取国务院有关专项工作报告打下了良好基础。

  人大常委会举行会议,可以邀请本级人大代表列席会议,发表意见。这也是人大常委会接受代表大会监督的一种形式。就专项工作监督而言,监督法把常委会监督与代表履职结合起来。对于参与了相关视察或调研工作的本级人大代表,常委会听取和审议专项工作报告时,原则上邀请他们列席会议,发表意见。他们通过视察或调研,熟悉和掌握了与专项工作报告有关的情况和问题,列席会议有利于深化对专项工作报告的审议,增强监督力度,充分发挥代表作用。

  第十一条 常务委员会听取和审议专项工作报告前,常务委员会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总,交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究并在专项工作报告中作出回应。

  【本条主旨】

  本条是关于报告机关应当在报告中对各方面的意见作出回应的规定。

  【本条释义】

  实践中,工作评议的一个通常做法,就是评议工作组在对被评议机关的工作进行调查了解后,要与被评议机关沟通情况、交换意见。监督法对这一做法进行了总结、规范。

  第一,常委会办事机构应当将各方面对与专项工作报告议题有关的意见汇总整理。包括年度计划确定的议题向社会公布后,人民群众通过各种渠道提出的意见;人大常委会组成人员和人大代表进行视察或调研收集、了解到的意见;有关机关、组织、团体向人大常委会反映的意见;新闻媒体报道反映的意见等。常委会办事机构对各方面意见的汇总应当及时、准确、全面,要尽量避免延误、错漏、重复。各方面在就专项工作报告议题提出意见的同时,也可能就其他方面的问题提出意见。作为汇总整理交报告机关研究的意见,应重点围绕专项工作报告议题。至于其他方面的意见,可根据情况另行处理。汇总整理各方面的意见,应突出重点,在肯定相关工作成绩的同时,重点反映存在的问题及意见、建议。汇总的意见应报经办事机构负责人审核。

  对于汇总意见送交报告机关的时间,本条未作规定。考虑到报告机关要对意见进行研究并在报告中反映,并且专项工作报告要在常委会会议举行前20日送交有关专门委员会或办事机构征求意见。因此,汇总意见应在专项工作报告征求意见之前一段时间送交。

  第二,报告机关应当对送交的意见进行认真研究,并在报告中作出回应。报告机关要深入研究意见提出的背景,针对的问题,区分不同情况作出回复和响应。对于要求了解情况或者因不了解情况而提出的疑问,应当全面、客观地说明相关工作情况;对于反映的客观存在的问题,不能回避不理,或者是避重就轻,应当全面、客观分析问题产生的原因、发展过程、影响后果以及已经采取或者将要采取的应对措施及其效果等。对于能够解决的,应当尽快解决并明确说明;对于应该解决但一时难以落实解决措施的问题,应当如实说明情况,并积极研究进一步解决的方案;对于受客观条件限制,确实解决不了的,应当充分说明原因。对于要求纠正执法中的违法行为,或者是工作中的失误的意见,应当认真调查核实,实事求是地处理。对于确属违法或失误的,要严格依法处理,并作出说明。

  第十二条 人民政府、人民法院或者人民检察院应当在常务委员会举行会议的二十日前,由其办事机构将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见;人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后,在常务委员会举行会议的十日前送交常务委员会。

  常务委员会办事机构应当在常务委员会举行会议的七日前,将专项工作报告发给常务委员会组成人员。

  【本条主旨】

  本条是关于专项工作报告征求意见的步骤和提前准备时限的规定。

  【本条释义】

  专项工作报告稿起草形成后,报告机关的办事机构应当将其送交本级人大专门委员会或常委会工作机构征求意见。全国、省一级和设区的市、自治州人大设立专门委员会,协助常委会开展监督工作。因此,专项工作报告稿要送交有关专门委员会征求意见。县一级人大,不设专门委员会,只设立工作机构,因此专项工作报告稿送交有关工作机构征求意见。专项工作报告的内容没有固定格式要求,总的来讲应根据报告事项的特点来安排考虑。在全国人大常委会会议上所作的专项工作报告,其重点是:其一,有关工作已经取得的主要进展;其二,存在的主要问题和原因分析;其三,改进工作的主要措施。专门委员会或工作机构对专项工作报告稿提出修改意见,主要应当考虑两方面的问题:一是报告稿对常委会办事机构送交的各方面的意见是否作出了回应,回应是否充分;二是报告稿内容是否客观、准确,重点是否突出,问题分析是否深刻等。这对于提高专项工作报告的质量是有很大帮助的。

  人大常委会每两个月举行一次会议,会期不长,全国人大常委会、省一级人大常委会会期一般不超过一星期,县、市人大常委会的会期则更短一些。为了充分提高会议效率,同时保证审议质量,因此会前做好充分准备是会议成功的重要因素。会前准备既包括常委会办事机构为会议做好筹备、服务工作,也包括常委会组成人员为会议议题做好发言、审议准备以及工作安排。本条规定报告机关应当在常务委员会举行会议的20日前,由其办事机构将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见;报告机关应当在会议举行的10日前送交常委会;常委会办事机构应当在会议举行的7日前,将专项工作报告提前准备发给常委会组成人员。这样常委会听取和审议专项工作报告一般是根据计划进行的,报告机关有较充裕的时间准备,这也同全国人大常委会议事规则规定,常委会举行会议,应当在会议举行7日以前,将开会日期、建议会议讨论的主要事项,通知常委会组成人员相契合,因此按本条规定的时间提前送交常委会是没有问题的。

  当然,常委会有权特别临时安排议程,听取一些突发事件的报告。如2003年春天,我国遭遇了突如其来的“非典”袭击,3月下旬,非典型肺炎开始在一些省、市流行出现,严重威胁人民群众的身体健康和生命安全。在“非典”疫情的严峻形势下,全国人大常委会于2003年4月25日适时听取和审议了国务院关于非典型肺炎防治工作的报告。再如,2008年5月12日,我国四川省汶川发生8级特大地震,举国震惊,英勇抗灾。2008年6月24日,全国人大常委会适时听取了国务院关于四川省汶川特大地震抗震救灾及灾后恢复重建工作情况的报告。2008年12月22日,全国人大常委会审议国务院关于积极采取措施应对国际金融危机确保我国国民经济平稳较快发展情况的报告。这些有关突发事件从发生到向全国人大常委会报告,时间很短,但效果很好。在这种情况下,适用本条有关提前20日、10日的规定会有一定的困难。对此是否可以变通,本条未作规定,依常委会职权和法理,可由常委会作出特别临时议程安排。另外,根据全国人大常委会议事规则关于临时召集的会议,临时通知规定的精神,对于临时安排听取的专项工作报告,可以有相应的安排。

  第十三条 专项工作报告由人民政府、人民法院或者人民检察院的负责人向本级人民代表大会常务委员会报告,人民政府也可以委托有关部门负责人向本级人民代表大会常务委员会报告。

  【本条主旨】

  本条是关于专项工作报告人的规定。

  【本条释义】

  根据我国的人民代表大会制度,国家行政机关、审判机关和检察机关都由同级人大产生,对它负责,受它监督。“一府两院”向本级人大常委会报告专项工作,是其担当责任、接受监督的重要形式。对于专项工作报告所阐明的政策、措施以及解决相关问题的意见,代表对提交专项工作报告的政府、人民法院或人民检察院的意见,以及由此引起的监督后果,如对审议意见进行研究处理、对相关工作进行的整改等,由“一府两院”负责。“一府两院”应当对拟提交的专项工作报告进行认真审定。国务院组织法、地方组织法中均规定,政府工作中的重大问题,须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。如果专项工作报告涉及政府工作中的重大决策,应经政府常务会议讨论决定。政府每年向本级人大会议所作的工作报告,一般都经政府全体会议讨论决定。

  由谁在常委会会议上作报告,是一个报告形式问题,本条对此规定得比较灵活。一般情况下,应由“一府两院”的负责人作专项工作报告,包括政府的正副首长和人民法院的正副院长、人民检察院的正副检察长。政府负责人因种种原因不能到会作专项工作报告,可以委托给政府有关部门负责人作报告。由于政府各工作部门对本级政府负责并报告工作,不对人大常委会负责并报告工作。因此,部门负责人在人大常委会上所作专项工作的报告,应由本级政府负责人进行委托。这里委托有以下三个特点:一是指有行政隶属关系的上级机关或人员,将其职权范围内的事项,交由所属下级机关或人员行使的行为;二是被委托者向委托者负责,接受监督,不能再委托;三是受委托政府部门负责人所作的报告,其行为仍然代表政府,后果与政府负责人所作的报告相同。

  根据全国人大常委会议事规则规定,常委会全体会议听取各项报告和议案说明。常委会全体会议听取报告后,分组进行审议。省一级的做法与全国人大常委会基本相同。县级常委会组成人员比较少,可以直接在全体会议上进行审议。常委会审议时,报告机关应当派有关负责人到会,听取意见,回答询问。有人提出,人大常委会在审议专项工作报告时,应当进行辩论。其实,当对专项工作报告出现不同意见和看法时,自然会出现争论甚至是辩论,法律中没有必要专门规定组织辩论。

  第十四条 常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议;本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常务委员会报告。

  常务委员会听取的专项工作报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。

  【本条主旨】

  本条是关于专项工作报告审议意见研究处理的规定。

  【本条释义】

  一、对专项工作报告的审议意见应当交报告机关研究处理

  人大常委会组成人员对各项议案进行审议讨论,目的是要通过相互交流、沟通、影响,形成比较一致的意见,为最后表决提供基础。但人大常委会对专项工作报告,原则上不作决议。在这种情况下,为了表明常委会组成人员对专项工作报告及其相关工作和问题的观点和态度,发挥好听取和审议专项工作报告的作用,督促报告机关改进工作,应当将常委会组成人员的审议意见予以认真整理,送交报告机关研究处理。按照全国人大常委会的有关规定,常委会分组会议发言,由常委会办事机构负责如实记录,力求准确无误,送经发言人校核后编发简报,印发常委会组成人员。常委会办事机构应当在常委会会议结束后的5日内,将会议对专题工作报告和其他有关报告的审议意见,汇总整理成《常委会会议审议意见》。审议意见应当做到真实、全面、准确、鲜明,正确反映出席、列席人员的审议意见,并经有关专门委员会核阅后,由秘书长签发,印送有关机关。全国人大机关贯彻实施监督法若干意见要求有关专门委员会、工作委员会督促有关方面进行整改,落实整改建议,改进相关工作,并及时向常委会汇报整改的进展情况。这实际是把整理送交意见的工作程序化,可供各地在执行监督法时参考。

  二、研究处理情况应当反馈

  审议意见从性质上来说,不是人大常委会正式通过的文件,不具有法律约束力。但是,审议意见是人大常委会组成人员审议提出的意见和建议,并且经过了较为严格的整理、核阅程序,相当程度上反映了常委会的意见,因此报告机关应当高度重视审议意见,认真研究处理审议意见。对于反映的客观存在的问题,要采取有力措施切实解决;对于合理的建议,要在工作中采纳吸收。为了督促报告机关认真研究处理审议意见,本条设计了反馈机制:一是报告机关应当将研究处理的情况送交专门委员会或工作机构征求意见,专门委员会或工作机构应当对照审议意见,审核报告机关为研究落实审议意见是否提出了切实可行的办法和措施;对没有吸收的意见,是否给予了合理的说明和解释。二是向常委会提出书面报告。报告机关最后形成的处理意见,还应向常委会书面报告。处理情况的书面报告要印发常委会组成人员,直接向常委会组成人员反馈。通过以上两次反馈,使报告机关与人大常委会之间进行充分沟通,推动审议意见的处理。这种处理机制,既不是硬性约束,要求报告机关必须执行;也不是毫无效力,任由报告机关自行处理;而是一种相互沟通协商,尽量吸收审议意见的合理成分,充分体现了中国政治制度的特点。

  三、必要时可以对专项工作报告作出决议

  代表大会听取和审议“一府两院”的工作报告后,都要作出决议,表示批准报告,并就有关工作予以强调。常委会听取和审议专项工作报告,一般不作决议,只是在少数情况下才作出决议。这种制度安排上的差别,可以理解为,代表大会是听取“一府两院”全面的工作报告,对过去一年的工作进行总结,对新的一年的工作进行安排,需要确定报告的法律效力,作为工作部署安排的依据。而专项工作报告只是对某一方面工作的报告,通常这方面工作已有相关法律、法规,因此一般情况下不需作决议,只有在必要时才需要作出决议。对于必要时如何判断,法律未作规定。目前全国人大常委会也还没有这方面的先例可循。考虑是否有必要就专项工作报告作决议,一是对报告的专项工作是否需要继续加大监督力度,如报告机关对审议意见不予重视,未进行相应的研究处理,常委会组成人员对此不满等;二是报告的事项特别重要,需要由常委会形成决议,表示明确意见,支持报告机关开展工作。常委会作出决议的,报告机关要严格执行决议,按照决议改进工作,并在规定的期限内将执行决议的情况向常委会报告。

  四、听取和审议专项工作报告的情况向代表通报和社会公布

  人大常委会行使监督职权的情况向本级人大报告,接受监督。每年常委会向代表大会提交的工作报告,一个重要内容是报告常委会开展监督工作的情况。将常委会听取和审议专项工作报告的情况向代表通报,既是人大常委会接受大会监督的具体体现,又是让代表了解参与常委会监督工作的具体形式。向代表通报的内容包括:专项工作报告、审议意见、审议意见处理情况报告或执行专项工作报告决议情况的报告。通报的形式可向代表印发上述材料,也可以在代表活动中,通过口头形式通报。

  人大常委会监督“一府两院”的工作,实行公开的原则,行使监督职权的情况向社会公开,包括会议公开举行,允许新闻报道和公众旁听;监督结果公布等。向社会公布专项工作报告、审议意见、审议意见处理情况报告或执行专项工作报告决议情况的报告,是公开监督原则的重要体现。向社会公布,也就是要求常委会通过公报、报刊、网络等载体,主动予以公开,接受社会监督。

  来源: 中国人大网 2014年1月6日
佛山市南海区人民代表大会

主办单位:广东省佛山市南海区人民代表大会 地址:佛山市南海区桂城街道南海大道北88号C座
联系电话:0757-86228549 电子邮箱:rd_bgs@nanhai.gov.cn 邮政编码:528200
南海区政务网络中心技术支持   粤ICP备09102853号  (广东省信息安全指引)  [佛山公安网站备案编号:44060502000167]

网站地图