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中华人民共和国各级人民代表大会常委会监督法释义(第三章 审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告)
发布时间: 2015-10-26 15:33:48   来源:区人大

 

  第三章 审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告

  计划和预算监督,是人大常委会监督工作的重要组成部分。根据宪法和有关法律规定,总结实践经验,本章对人大常委会开展计划和预算监督作出了进一步明确和完善,使之重点更加突出,程序更加规范。正确理解和把握本章的各项规定,依法开展计划和预算监督,对于加强人大常委会监督工作,更好地发挥计划和预算在促进经济社会发展方面的职能作用,具有重要意义。

  本章共7条,规定了人大常委会审查和批准决算、审查计划和预算执行情况报告、审查和批准预算部分调整方案、审查决算和预算执行情况的重点内容、听取和审议审计工作报告、审议意见的处理等。

  第十五条 国务院应当在每年六月,将上一年度的中央决算草案提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。

  县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间,将上一年度的本级决算草案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

  决算草案应当按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制,按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出,并作出说明。

  【本条主旨】

  本条是关于人大常委会审查和批准决算草案的规定。

  【本条释义】

  决算是对财政预算实绩即一个财政年度的岁入岁出所进行的确定性计算。根据宪法的规定,全国人大和地方各级人大审查和批准预算和预算执行情况的报告。审查和批准决算是预算审查批准权的延伸。由于决算的编制赶不上人大的会期,因此,在1994年3月22日八届全国人大二次会议通过预算法之前,人大通常授权本级常委会审查批准决算。

  1995年1月1日起施行的预算法第六十二条规定:“国务院财政部门编制中央决算草案,报国务院审定后,由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。" “县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案,报本级政府审查后,由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”由此建立了由全国人大常委会审查批准中央决算和县级以上地方各级人大常委会审查批准本级决算的法律制度。同时,预算法也要求决算草案应当“报送及时”。因此,本条对国务院向全国人大常委会提请审查和批准中央决算草案以及县级以上地方各级政府向本级人大常委会提请审查和批准本级决算草案的时间以及决算草案的编制要求作了规定。

  第一,关于国务院提请全国人大常委会审查批准中央决算草案的时间。根据预算法的规定,预算年度自公历1月1日起,至12月31日止。决算草案由各级政府、各部门、各单位,在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。各部门对所属各单位的决算草案,应当审核并汇总编制本部门的决算草案,在规定的期限内报本级政府财政部门审核。财政部门应当根据各预算单位的决算草案汇总编制本级政府决算草案,报本级人民政府审定或者审查后,提请本级人大常委会审查和批准。

  按照以上情况,中央各预算单位在每年的预算年度终了后即年初开始编制决算草案,然后汇总到财政部审核,财政部再根据各预算单位决算草案汇总编制中央决算草案,然后报国务院审定,国务院审定后再提请全国人大常委会审查批准。根据全国人大常委会议事规则的规定,全国人大常委会会议一般每两个月举行一次;有特殊需要的时候,可以临时召集会议。目前,全国人大常委会通常在逢双月下旬召开会议。如果提请4月份召开的常委会会议,因需要提前1个月即在3月份报送财政经济委员会进行初步审查,与人大的会期重叠,时间上比较紧张。因此,多年来的做法也是在每年的6月份提请全国人大常委会审查和批准。监督法在总结实践经验的基础上明确规定:国务院应当在每年6月,将前一年度的中央决算草案提请全国人大常委会审查和批准。

  需要注意的是,根据全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》的规定,中央决算草案应在全国人大常委会举行会议审查和批准的1个月前,提交财政经济委员会,由财政经济委员会结合审计工作报告进行初步审查。

  第二,关于县级以上地方各级政府提请本级人大常委会审查批准本级决算草案的时间。根据地方组织法的规定,县级以上地方各级人大常委会会议由主任召集,每两个月至少举行一次。由于各地召开常委会会议的时间很不一致,所以监督法只是原则规定县级以上地方各级政府应当在每年6月至9月期间,将前一年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准。至于具体的时间,可以该级人大常委会根据情况规定。

  第三,关于编制决算草案的要求。决算草案应当按照本级人大批准的预算所列科目编制,按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出,并作出说明,以便本级人大常委会依法审查和批准。决算草案内容包括一般预算收支、基金预算收支、上年补助收入、调入资金、上年结余收入、下级上解收入、补助下级支出、上解上级支出及财政主要工作完成情况。编制决算草案的总的要求,就是符合法律、行政法规,做到收支数额准确、内容完整、报送及时。

  第十六条 国务院和县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间,向本级人民代表大会常务委员会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况。

  【本条主旨】

  本条是关于政府向本级人大常委会报告国民经济和社会发展计划、预算执行情况的规定。

  【本条释义】

  所谓国民经济和社会发展计划(以下简称计划),是指一定期间全国或者局部区域经济社会发展的目标、任务、政策措施的安排和部署,包括年度计划和中、长期计划。所谓预算,是指一个预算年度内中央或者地方财政收入和支出活动的基本安排。计划和预算既是宏观调控的重要手段,又是关系国计民生和群众切身利益的重大事项,是经济、社会运行以及政府活动的重要依据,事关全局。人大常委会监督政府的工作,离不开对计划和预算执行情况的监督。因此,宪法明确规定,计划和预算及其执行情况的报告,由人大审查和批准。同时,考虑到计划和预算毕竟是对未来一定时期内的一种工作安排,在实际执行中难免出现客观形势发生变化需要适当调整的情况,而人大会议是一年召开一次,召开临时会议对计划和预算的执行情况以及部分调整进行审查和批准,也是不现实的。所以宪法、地方组织法、预算法还明确规定,人大常委会审查和批准计划和预算的部分调整,审查和批准本级决算等。

  因此,对计划和预算执行情况进行监督,是宪法、法律赋予人大常委会的一项重要职权,是人大常委会监督工作的重要组成部分。同时,考虑到人大常委会对计划和预算执行情况的监督职权方面,宪法和有关法律已经作了明确规定,但有关如何开展计划和预算执行情况监督工作的程序,还需要统一规范,所以监督法在总结实践经验的基础上,对人大常委会监督计划和预算的程序,作了较为具体的规定。

  根据宪法和有关法律的规定,国务院和县级以上地方各级政府负责执行计划和预算。为了加强计划和预算执行情况的监督,全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》中规定,国务院应当在8月向全国人大常委会报告年度计划的上半年执行情况。预算法第六十九条也规定:“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。"

  为了加强全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会对计划和预算执行情况的监督,促进国民经济持续、快速、健康发展,依据宪法和有关法律,总结多年来的实践经验,本条进一步规定:“国务院和县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间,向本级人民代表大会常务委员会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况。”按照这一规定,国务院和县级以上地方各级政府应当在规定的时间内向本级人大常委会报告计划和预算执行情况。报告的具体要求是:

  第一,关于报告的时间要求。报告的时间是“每年六月至九月期间”。其中,关于计划执行情况的报告时间,按照全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》的规定,国务院应当在每年的8月向全国人大常委会进行报告。如国家发展和改革委员会主任张平受国务院委托,于2012年8月29日在十一届全国人大常委会第二十八次会议上作了“关于今年以来国民经济和社会发展计划执行情况的报告”。至于县级以上地方各级政府向本级人大常委会报告的具体时间,可由各地根据情况确定。

  关于预算执行情况的报告时间,原来的习惯做法,通常是在政府向本级人大常委会提出上一年度决算草案以及决算报告时,一并提出本年度上一阶段预算执行情况的报告。如财政部部长谢旭人受国务院委托,于2009年6月24日在十一届全国人大常委会第九次会议上作了“关于2008年中央决算的报告”,其中还报告了2009年前5个月全国财政收支的主要情况。自2010年8月十一届全国人大常委会第十六次会议以来,国务院本年度上一阶段预算执行情况内容被单列出来,每年8月由财政部部长受国务院委托向全国人大常委会作“关于今年以来预算执行情况的报告”,这对进一步加强对政府预算的监督,推动全口径预算,起到了积极的作用。

  第二,关于报告的内容要求。报告的内容是“本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况”。其中,关于计划执行情况,报告的内容主要包括:前一阶段国民经济和社会发展的基本情况、存在需要关注的主要情况和问题、做好下一阶段经济社会工作的主要措施和安排。

  关于预算执行情况,自2010年至2012年这三年来,国务院“关于今年以来预算执行情况的报告”的内容主要包括: (1)今年以来预算执行情况,分为三个方面:公共财政预算执行情况、政府性基金预算执行情况、中央国有资本经营预算执行情况; (2)落实本次人大会议预算决议情况; (3)下一步财政工作安排。2013年3月5日,在十二届全国人大一次会议上,财政部受国务院委托所作的“关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告”中称,社会保险基金预算已试编3年,相关制度体系和管理机制逐步建立,按照全国人大的要求,财政部会同人社部、卫生部首次正式编制了2013年全国社会保险基金预算,包括社会保险法已明确的各项基金。因此,从2013年起,今年以来预算执行情况将分为四个方面,包括社会保险基金预算执行情况,这就基本达到了全口径预算的要求。

  按照财政部《地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见》,县级以上地方各级政府向本级人大常委会报告预算执行情况的具体要求是:报告包括文字和报表两个部分。文字报告应包括主要收支项目和财政主要工作情况,特别应对重点支出项目、上级转移支付项目以及年度预算收支平衡情况进行必要说明;报表应按照财政部《政府预算收支科目》规定的科目报告。一般预算收支和基金预算收支要按本年度月份完成数报告;一般预算收支和基金预算收支要与上年同期完成数和年度调整或变动预算进行比较分析;存在不可比因素时,要调整为可比口径,调整方法与上年预算执行情况报告一致。

  第十七条 国民经济和社会发展计划、预算经人民代表大会批准后,在执行过程中需要作部分调整的,国务院和县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

  严格控制不同预算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的,国务院和县级以上地方各级人民政府应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

  国务院和县级以上地方各级人民政府有关主管部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前,将预算调整初步方案送交本级人民代表大会财政经济委员会进行初步审查,或者送交常务委员会有关工作机构征求意见。

  【本条主旨】

  本条是关于计划、预算部分调整和预算资金使用要求以及预算调整方案初步审查的规定。

  【本条释义】

  一、关于计划和预算的部分调整

  计划和预算一经人大审查批准后,就具有约束力,政府应当严格执行。但是,计划也好,预算也好,都是对未来一定时期内相关工作的一种安排和部署,在执行过程中难免出现客观形势发生变化,导致计划或者预算难以继续执行或者继续执行会造成严重后果的情况。在这种情况下,如果不经审查批准就可变更,将使经人大审查批准的计划和预算失去严肃性;如果还要经过人大审查批准,就要召开临时会议,十分不便。为此,宪法规定,在全国人大闭会期间,全国人大常委会审查和批准计划和预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;地方组织法规定,县级以上地方各级人大常委会根据本级政府的建议,决定对本行政区域内的计划和预算的部分变更。这既体现了经人大审查和批准的计划和预算的严肃性,又体现了特殊情况下需要部分调整由人大常委会审查和批准的灵活性。因此,本条第一款对计划和预算的部分调整作了规定。

  所谓计划调整,是指经人大审查和批准的计划,在执行过程中因特殊情况需要对计划安排的调控目标和主要任务的部分变更。根据全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》的规定,在经济运行过程中,全国人大批准的年度计划必须作的部分调整,由国务院提请全国人大常委会审查批准。至于国务院向全国人大常委会提出计划调整方案的时间,一般应当在全国人大常委会举行会议1个月前报送调整方案的议案;如果情况特殊,可以根据具体情况处理。至于县级以上地方各级政府向本级人大常委会提出计划调整方案的时间,可由各地根据情况规定。

  所谓预算调整,是指经全国人大批准的中央预算和经县级以上地方各级人大批准的本级预算,在执行中因特殊情况增加支出或者减少收入,使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。预算调整方案由政府财政部门负责具体编制,调整方案应当列明调整的原因、项目、数额、措施及有关说明,经本级政府审定后,提请本级人大常委会审查和批准。根据全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》的规定,因特殊情况必须调整中央预算时,国务院应当编制中央预算调整方案,并于当年7月至9月之间提交全国人大常委会。2008年由于汶川地震,就调整2008年中央预算,并建立地震灾后恢复重建基金,国务院向全国人大常委会提交了“关于提请审议2008年中央预算调整方案(草案)的议案”,经十一届全国人大常委会第三次会议审查,决定批准2008年中央预算调整方案。

  计划和预算的调整方案,经过本级人大常委会依法审查和批准后,即取代计划和预算的原有内容,本级政府应当按照调整后的计划和预算执行。

  二、关于预算资金的使用要求

  预算经本级人大批准后,具有法律效力,应当严格执行。本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算,各部门应当及时向所属各单位批复预算,各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。因此,本条第二款中明确规定,“严格控制不同预算科目之间的资金调整”。各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定,及时、足额地拨付预算支出资金,加强对预算支出的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行,不得随意调剂使用不同预算科目间的预算资金,因客观情况需要调剂使用的,必须按照规定报经批准。

  为了巩固和加强农业在国民经济中的基础地位,促进农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等事业的发展,农业法、教育法等法律、法规明确规定要安排预算资金,保障这些领域的财政投入。如农业法规定,中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度,县级以上人民政府每年财政预算内安排的各项用于农业的资金应当及时足额拨付;教育法规定,各级人民政府的教育经费支出,按照事权和财权相统一的原则,在财政预算中单独列项;科学技术普及法规定,各级人民政府应当将科普经费列入同级财政预算,逐步提高科普投入水平等。通过财政手段保障农业的发展,对于我们这样一个农业人口占绝大多数的国家,具有十分重要的意义;同时,农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等事业的发展,既涉及广大人民群众的切身利益,又关系到国家和民族的长远发展,也需要财政予以保障。为了进一步保证这些领域的财政投入,确保预算安排的资金能够足额到位,不得随意减少,本条第二款中明确规定,“预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的,国务院和县级以上地方各级人民政府应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准”。因此,预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金,在预算经过本级人大审查批准以后,必须予以保证,不得随意减少。如果客观情况发生变化,确需调减的,由本级人民政府提请本级人大常委会审查和批准。

  三、关于预算调整方案的初步审查

  为了加强中央预算审查监督工作,全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》规定了预算调整方案的初步审查制度,即国务院财政部门应当及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报中央预算调整的情况,在常务委员会举行会议审批中央预算调整方案的1个月前,将中央预算调整方案的初步方案提交财政经济委员会,由财政经济委员会进行初步审查。制定监督法时,考虑到不仅是全国人大常委会要审查和批准预算调整方案,而且县级以上地方各级人大常委会也有此项工作,县级以上地方各级预算的调整方案也应当进行初步审查。因此,本法对中央预算调整方案和地方预算调整方案的初步审查制度一并作了规定,即本条第三款的规定。

  根据地方组织法的规定,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大根据需要,可以设法制(政法)委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会;县、自治县、不设区的市、市辖区的人大不设专门委员会,而是设相关工作机构。因此,县一级政府有关主管部门应当在本级人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的1个月前,将预算调整初步方案送交本级人大常务委员会有关工作机构征求意见;省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的政府有关主管部门应当在本级人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的1个月前,将预算调整初步方案送交本级人大财政经济委员会进行初步审查。这里的有关主管部门,主要是指财政部门。财政部门应当按照法律的规定,及时向人大财政经济委员会或者常委会有关工作机构送交预算调整方案,通报预算调整的有关情况,以便人大财政经济委员会依法对预算调整方案进行初步审查,或者由常委会有关工作机构研究提出意见。

  第十八条 常务委员会对决算草案和预算执行情况报告,重点审查下列内容:

  (一)预算收支平衡情况;

  (二)重点支出的安排和资金到位情况;

  (三)预算超收收入的安排和使用情况;

  (四)部门预算制度建立和执行情况;

  (五)向下级财政转移支付情况;

  (六)本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。

  除前款规定外,全国人民代表大会常务委员会还应当重点审查国债余额情况;县级以上地方各级人民代表大会常务委员会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。

  【本条主旨】

  本条是关于人大常委会对决算草案和预算执行情况报告重点审查内容的规定。

  【本条释义】

  预算是国家管理社会经济事务、实施宏观调控的主要手段之一,在整个国家的政治经济生活中具有十分重要的地位和作用。预算经过本级人大依照法定程序批准以后,应当严格执行。为了监督预算的执行,预算年度终了要进行决算,审查预算编制是否有不足之处,政府是否违反了预算规定,以便在审批下年度预算时予以防止或者纠正。由于预算具有专业性、复杂性、客观性等特点,为了深化对决算草案和预算执行情况报告的审查,履行好宪法、法律赋予的职责,审查采取全面审查与重点审查相结合的办法,即在全面审查决算草案和预算执行情况的同时,对预算有重要影响的内容作重点审查。监督法对决算草案和预算执行情况报告重点审查的内容作了规定。

  根据本条的规定,人大常委会对决算草案和预算执行情况报告,重点审查下列内容:

  第一,预算收支平衡情况。预算应当做到收支平衡,是预算法明确规定的预算原则。所谓预算收支平衡,是指每一预算年度内,预算的支出应当与预算的收入大体相等。预算收支平衡的基本要求是预算支出不应超过预算收入,即不列赤字。根据预算法的规定,中央政府公共预算不列赤字;中央预算中必需的建设性投资的部分资金,可以通过举借国内和国外债务等方法筹措,但是借债应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。保持财政收支平衡,对于保持社会总需求与总供给之间的平衡,促进经济社会持续、快速、协调、健康发展,具有重要意义。因此,预算收支平衡情况是重点审查的内容。

  第二,重点支出的安排和资金到位情况。财政资源总是有限的,不可能满足所有的支出需要,必须在统筹兼顾的基础上保证重点支出。因此,统筹兼顾、确保重点,是预算支出编制应当遵循的一项原则。这一原则体现了既要全面照顾,保证各项事业的正常发展,又要适当保证重点,确保重点问题重点解决,以带动整个国民经济和各项事业的发展。预算法明确规定,各级预算支出的编制,应当统筹兼顾、确保重点,在保证政府公共支出合理需要的前提下,妥善安排其他各类预算支出。预算安排的重点支出,应当及时、足额拨付,保证资金到位。因此,重点支出的安排和资金到位时间也是重点审查的内容。

  第三,预算超收收入的安排和使用情况。预算是参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制的,在实际执行中,可能会出现预算超收的情况,即实际收入超过计划收入。在预算超收的情况下,政府可以多办事以及办原来没有能力办的事情。但是,预算超收收入及其安排和使用,毕竟没有列入年初提请本级人大审查和批准的预算草案内,所以应当加强对预算超收收入使用的监督。按照全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》的规定,中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出。中央预算执行过程中,需要动用超收收入追加支出时,应当编制超收收入使用方案,由国务院财政部门及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况,国务院应向全国人大常委会作预计超收收入安排使用情况的报告。

  第四,部门预算制度建立和执行情况。按照预算法的规定,各级政府预算、决算由本级各部门的预算、决算组成;各部门编制本部门预算、决算草案,组织和监督本部门预算的执行。只有部门预算制度严格、完善,才能保证整个预算科学、规范。但是,在现实生活中,一些部门不严格执行预算的情况时有发生,如不严格执行预算和财政制度,擅自扩大支出范围、提高开支标准,或者不严格按照预算规定的支出用途使用资金等。因此,部门预算制度的建立和执行情况,也是重点审查内容之一。

  第五,向下级财政转移支付情况。自20世纪90年代初,我国实行分税制改革,即按照中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央与地方两套税务机构分别征管。同时,建立中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。所谓转移支付,是指上级政府对下级政府的财政补助,目的是为了平衡地区之间的财力,保证国家有关法律和政策的统一实施,以及提供基本的公共服务。转移支付是财政预算的重要组成部分,涉及不同预算级次的财政收支,领域宽、数量大,近年来规模持续扩大。目前,财政转移支付有一般性财政转移支付、专项财政转移支付等。一般性转移支付是指在中央财政转移支付过程中贯彻均等化原则,给予地方政府财政支持的转移支付项目,其特点是严格按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定,不规定具体用途,是由地方政府统筹安排的资金使用。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标,以及委托地方政府代理事项进行补偿而设立的转移支付项目,其特点是专款专用,有相当部分专项转移支付项目要求地方财政配套。专项转移支付范围较多,包括重点生态功能区转移支付、革命老区、民族和边境地区转移支付等。据统计,2012年中央对地方税收返还和转移支付4538347亿元,其中一般性转移支付2147118亿元,专项转移支付1879152亿元,中央政府性基金对地方转移支付117946亿元。向下级财政转移支付,属于本级预算的支出,也是一项重点审查内容。

  关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告中提出,转移支付制度还不够完善,专项转移支付项目过多;要优化转移支付结构,减少专项转移支付,完善转移支付制度,进一步提高转移支付资金使用效益。财政经济委员会关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的审查结果报告中提出,要进一步规范财政转移支付制度,提高一般性转移支付特别是均衡性转移支付比重,清理整合专项转移支付项目。

  第六,本级人大关于批准预算的决议的执行情况。人大审查和批准预算,一般采用决议的形式予以批准。有些预算批准决议,对组织预算收入落实的措施,确保重点支出的资金到位以及执行预算要注意的问题,提出了明确要求,是指导预算执行的重要文件。如2012年3月17日十一届全国人大五次会议通过的《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算的决议》,批准了2013年中央预算,并明确指出,“同意全国人民代表大会财政经济委员会的审查结果报告”。财政经济委员会关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的审查结果报告中则提出,为更好地完成2013年预算,做好财政工作,财政经济委员会提出了完善有利于转方式、调结构的财税政策,注重民生投入的使用绩效,加强政府全口径预算管理,加快推进财税体制改革,厉行勤俭节约,反对铺张浪费等建议。因此,本级人大关于批准预算的决议的执行情况也是重点审查的内容。

  此外,根据本条第二款的规定,全国人大常委会还应当重点审查国债余额情况;县级以上地方各级人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。国债余额是中央财政在以后年度必须偿还的国债价值总额,包括中央财政历年的预算赤字与预算盈余相抵后的赤字累计额、向国际金融组织或者外国政府借款统借统还部分以及经全国人大常委会批准发行的特别国债的累计额。我国从2006年开始实行国债余额管理,将原来每年由全国人大审批国债发行规模的做法,改为审批控制国债余额的办法,同时中央不再代地方发债。国债余额直接反映财政收支平衡状况,所以全国人大常委会还应当重点审查国债余额情况。在一些地方,上级财政补助资金是本级财政支出安排的重要来源,特别是在一些边远、经济欠发达地区。目前,一些地方财政在上级财政补助资金的安排和使用方面,也存在一些问题。如地方财政对中央税收返还和补助收入预算编报不完整;部分专项转移支付项目设置交叉重复,分配制度不够完善;多头对下,打乱了正常的级次和渠道,造成各级次支出不真实,不利于管理和监督。因此,县级以上地方各级人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。

  十一届全国人大常委会在加强对中央决算和预算执行情况的监督方面进行了探索和创新。全国人大常委会分别于2010年和2011年的6月以联组会议的形式对中央决算开展了专题询问。为增强监督实效,全国人大常委会将以往在6月份常委会会议上听取审议中央决算报告时一并审议当年前5个月预算执行情况的做法,改为在8月份会议上专门听取审议当年预算执行情况的报告,重点审查全国人大批准的预算及预算决议执行情况、中央财政转移支付情况、重点支出资金到位和使用情况等,同时加强对政府性基金预算、国有资本经营预算执行情况的监督,推动建立政府全口径预算决算制度。

  财政经济委员会关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的审查结果报告中提出,要加强政府全口径预算管理。将所有政府性收入和支出全部纳入预算管理,健全政府公共财政预算和其他各项预算之间功能清晰、有机衔接的政府预算体系,实行科学、统一、规范管理。进一步完善预算科目,细化预算编报内容,增强预算的透明度。细化政府性基金预算,清理政府性基金和收费项目,严格预算管理。完善国有资本经营预算制度,扩大国有资本收益上交范围,提高中央企业国有资本收益上交比例,增加用于民生的支出。加强对社会保险基金收支的监督管理。严格控制新增地方政府性债务,坚决制止一些地方违法担保承诺或违规融资行为,将地方政府债务收支分类纳入预算管理。加强债务分析,防范政府债务风险。加快建立公共资源出让收益共享机制,出让收益主要用于公共服务支出。依法加强收入征管,防止违规减免和征收“过头税”。加强预算执行审计,切实增强预算的严肃性和约束力。

  第十九条 常务委员会每年审查和批准决算的同时,听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

  【本条主旨】

  本条是关于人大常委会听取有关审计工作报告的规定。

  【本条释义】

  根据宪法和审计法的规定,国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方各级政府设立审计机关。审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。国务院各部门和地方各级政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及其他依法应当接受审计的财政收支、财务收支,依法接受审计监督。审计机关对依法接受审计的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,进行审计监督。审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价,在法定职权范围内作出审计决定。国务院和县级以上地方各级政府应当每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况;必要时,人大常委会可以对审计工作报告作出决议。国务院和县级以上地方各级政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人大常委会报告。全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》也规定,国务院审计部门要按照真实、合法和效益的要求,对中央预算执行情况和部门决算依法进行审计,审计出的问题要限时依法纠正、处理。国务院应当向全国人大常委会提出对中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告,必要时,常委会可以对审计工作报告作出决议。本法作了衔接性规定,即本条的规定。

  人大常委会在每年审查和批准决算的同时,听取和审议审计工作报告,将审查和批准决算与听取和审议审计工作报告结合起来,使人大常委会对决算草案的审查监督更有力度、更有针对性。同时,根据宪法和法律的规定,审计机关属于行政机关,直接受政府首长领导;但政府要向本级人大常委会提出审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这样的法律制度,有利于维护审计工作的权威性和严肃性,有利于保证经本级人大批准的预算得到严格执行。

  根据本法第二十条的规定,人大常委会听取和审议审计工作报告以后,根据常委会组成人员的审议意见,认为必要时,可以对审计工作报告作出决议。人大常委会依照法定程序对审计工作报告作出的决议,本级政府应当认真执行,并在决议规定的期限内,将执行决议的情况,以书面形式向人大常委会报告。

  第二十条 常务委员会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时,可以对审计工作报告作出决议;本级人民政府应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常务委员会报告。

  常务委员会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见,人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。

  【本条主旨】

  本条是关于人大常委会对计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见如何处理的规定。

  【本条释义】

  听取和审议计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告,是人大常委会对计划和预算执行情况进行监督的一种重要形式。常委会全体会议听取本级政府计划和预算主管部门负责人受本级政府委托所作的报告以后,通常采取分组形式进行审议,必要时也可以采取联组形式进行审议。人大常委会审议相关报告时,有关部门和工作机构应当派熟悉情况的相关负责人员到会,听取意见,并根据需要说明情况或者回答询问。根据本条的规定,人大常委会组成人员对计划和预算执行情况报告的审议意见,交由本级政府研究处理。人民政府应当认真研究常委会组成人员的审议意见,并将研究处理的情况,以书面形式向常务委员会提出报告。

  人大常委会听取的计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及常委会组成人员的审议意见,以及本级政府对审议意见研究处理的情况或者执行人大常委会对审计工作报告决议的情况的报告,应当向本级人大代表通报,接受本级人大代表的监督;同时,还要向社会公布,接受广大人民群众的监督。

  第二十一条 国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后,在实施的中期阶段,人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的,人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

  【本条主旨】

  本条是关于人大常委会对国民经济和社会发展五年规划的中期评估报告及其调整实施监督的规定。

  【本条释义】

  国民经济和社会发展五年规划,是指对今后五年国民经济和社会发展的指导原则和发展目标,包括经济增长、资源环境、社会发展、改革开放、人民生活和民主法制等方面作出全面部署的中期计划。五年规划介于年度计划与十年规划之间,具有承前启后的战略意义,是编制年度计划的重要依据。国民经济和社会发展五年规划,由国务院和县级以上地方各级人民政府提请全国人大和县级以上地方各级人大审查和批准。经人大批准后,规划确定的约束性指标,具有法律效力,应当认真执行。对此,2011年3月14日十一届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中规定,“本规划经过全国人民代表大会审议批准,具有法律效力”. “推进规划体制改革,加快规划法制建设,以国民经济和社会发展总体规划为统领,以主体功能区规划为基础,以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑,形成各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系,完善科学化、民主化、规范化的编制程序,健全责任明确、分类实施、有效监督的实施机制”。

  由于五年规划的时间跨度较长,期间可能会出现一些在规划编制、审查、批准时无法预测的情况,影响规划确定目标的实现。为了维护规划确定的约束性指标的严肃性、权威性,五年规划在实施的中期阶段,各级人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议;经中期评估需要调整的,人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》专门规定了“完善规划实施和评估机制”,提出“完善监测评估制度,加强监测评估能力建设,加强服务业、节能减排、气候变化、劳动就业、收入分配、房地产等方面统计工作,强化对规划实施情况跟踪分析。国务院有关部门要加强对规划相关领域实施情况的评估,接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督检查。规划主管部门要对约束性指标和主要预期性指标完成情况进行评估,并向国务院提交规划实施年度进展情况报告,以适当方式向社会公布。在规划实施的中期阶段,由国务院组织开展全面评估,并将中期评估报告提交全国人民代表大会常务委员会审议。需要对本规划进行调整时,国务院要提出调整方案,报全国人民代表大会常务委员会批准”。

  国民经济和社会发展五年规划中期评估及其调整的具体要求是:

  第一,关于五年规划的中期评估。国民经济和社会发展五年规划经全国人大批准后,本级人民政府有关部门应当加强对规划实施情况的跟踪分析,规划编制部门要在规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估,及时发现问题,认真分析产生问题的原因,提出有针对性的对策建议。在实施的中期阶段,由人民政府组织开展对五年规划实施情况的评估,形成五年规划实施情况的中期评估报告。人民政府应当将中期评估报告提请本级人大常委会审议。这里的“中期阶段”,并不是一个绝对的确定日期,而是指五年期间的相对中间时间。

  第二,关于五年规划的调整。五年规划经过中期评估需要调整的,人民政府应当及时编制国民经济和社会发展五年规划调整方案,并将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。按照全国人大常委会《关于加强经济工作监督的决定》的有关规定,在经济运行过程中,全国人大批准的年度计划、五年计划和长远规划必须作的部分调整,由国务院提请全国人大常委会审查批准。除特殊情况外,国务院应当在全国人大常委会举行会议1个月前,将调整方案的议案报送全国人大常委会。经审查批准后,按照调整后的发展目标和计划安排执行。

  第三,关于五年规划执行结果与规划不完全一致的问题。随着经济体制改革的不断深化,五年规划中提出的指标,有些已经不是指令性的,而是指导性、预期性的,当然也有少数指标是约束性的。从实践情况看,五年规划的执行结果,往往同人大批准的规划中提出的指标有不同程度的出入,存在不完全一致的现象。这种情况,不应当作为五年规划的调整,不需要报请人大常委会进行审查和批准。

  来源: 中国人大网 2014年1月6日
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