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中华人民共和国各级人民代表大会常委会监督法释义(第五章 规范性文件的备案审查)
发布时间: 2015-10-26 15:36:02   来源:区人大

 

  第五章 规范性文件的备案审查

  第二十九条 县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定,作出具体规定。

  【本条主旨】

  本条是关于授权省级人大规定对地方人大和政府的决议、决定、命令进行审查、撤销的程序的规定。

  【本条释义】

  宪法、地方组织法规定,县级以上的地方各级人大常委会撤销本级人民政府的不适当的决定和命令,撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议。撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令,是宪法和地方组织法明确规定的县级以上地方各级人大常委会的一项重要监督职权。为了履行该职权,各省、自治区、直辖市均根据宪法、立法法、监督法等法律的规定,制定了监督法实施办法或者专门的地方性法规,建立了规范性文件备案审查制度。如黑龙江、吉林、辽宁、河北、河南、山西、陕西、湖北、江西、云南、海南、四川、重庆、西藏、新疆等地制定了实施监督法的办法,对备案审查专章或者专节作出规定。北京、天津、上海、甘肃、宁夏、河北、山东、河南、湖南、江苏、浙江、安徽、福建、广东、广西、云南、青海、西藏、新疆等地制定了专门的备案审查地方性法规。上述地方性法规对规范性文件范围、备案、审查、撤销等都作了具体规定。

  鉴于立法法只是对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销作了规定,其他法律也没有对县级以上地方各级人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令作出具体规定,所以监督法有必要将地方人大及其常委会以及人民政府的规范性文件纳入备案审查的范围。

  省级以下地方人大及其常委会和县级以上地方各级政府制定的规范性文件,数量大、范围广,各地情况不同,备案审查的力量和做法也不同,全国人大常委会不好统一作出规定。为了使各地因地制宜,根据当地情况作出有针对性的规定,本条授权省级人大常委会对县级以上地方各级人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序作出规定。

  省、自治区、直辖市的人大常委会根据本条的授权,对审查、撤销程序作出规定,包含两部分内容:一是要规定本省(区、市)县级以上地方各级人大常委会对其下一级人大及其常委会作出的决议、决定的备案审查程序;二是要规定本省(区、市)县级以上地方各级人大常委会对其本级人民政府发布的决定、命令的备案审查程序。

  省、自治区、直辖市人大常委会在规定审查、撤销规范性文件的程序时,应当参照立法法的有关规定。立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销作了明确的规定,省、自治区、直辖市人大常委会应当参照立法法的相关规定,如备案的时间、审查的程序、撤销的条件等,对县级以上地方各级人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,作出具体规定。

  第三十条 县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:

  (一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;

  (二)同法律、法规规定相抵触的;

  (三)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。

  【本条主旨】

  本条是关于撤销省级以下地方人大及其常委会以及县级以上地方各级政府制定的规范性文件的标准的规定。

  【本条释义】

  县级以上地方各级人大常委会经过审查,认为下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,具有依法应当撤销情形的,应当依法予以撤销。

  根据本条的规定,撤销省级以下地方人大及其常委会以及县级以上地方各级政府制定的规范性文件有以下标准。

  第一,超越权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权益,或者增加公民、法人和其他组织的义务的。所谓超越权限,是指制定机关违反法定职权,对不属于自己职权范围内的事项作出规定。所谓限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权益,是指地方人大及其常委会作出的决议、决定或者地方政府发布的决定、命令,对公民、法人和其他组织依照法律、行政法规、地方性法规的规定所享有的权利,予以限制或者取消。所谓增加公民、法人和其他组织的义务,是指地方人大及其常委会作出的决议、决定或者地方政府发布的决定、命令,在法律、行政法规、地方性法规的规定之外,额外规定公民、法人和其他组织应当承担的义务。立法法对立法权限作了明确规定,如第八条规定:“下列事项只能制定法律:(一)国家主权的事项;(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(四)犯罪和刑罚;(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(六)对非国有财产的征收;(七)民事基本制度;(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(九)诉讼和仲裁制度;(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”第五十六条第二款规定:“行政法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。”第六十四条第一款规定:“地方性法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”第七十三条第二款规定:“地方政府规章可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。”地方各级人大及其常委会作出决议、决定和地方各级人民政府发布决定、命令,必须严格遵守立法法的上述规定。如果地方人大及其常委会和地方政府超越权限,在作出的决议、决定和发布的决定、命令中,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权益,或者增加公民、法人和其他组织的义务的,县级以上地方人大常委会应当依法予以撤销。

  第二,同法律、法规规定相抵触的。根据有关法律规定和实践情况,通常认为以下几种情况属于同法律、法规规定相抵触: (1)上位法有明确规定,与上位法的规定相反; (2)虽然不与上位法的规定相反,但旨在抵消上位法的规定,即搞“上有政策下有对策”; (3)上位法没有明确规定,但与上位法的立法目的和立法精神相反; (4)违反了立法法关于立法权限的规定,越权立法; (5)下位法超出上位法规定的处罚的种类和幅度。符合上述五项中任何一项,都可以认为是与上位法相抵触。

  行政许可法对行政许可的设定,作了明确的规定:依法可以设定行政许可的事项,法律可以设定行政许可;尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可;其他规范性文件一律不得设定行政许可。如果省级以下的人民政府违反上述规定,通过发布决定、命令设定行政许可的,应当认为属于抵触,其同级人大常委会经审查认定的,应当依法予以撤销。

  第三,有其他不适当的情形,应当予以撤销的。这是一项概括性规定,兜底条款,是指除了前述规定的两种撤销情形以外的其他应当予以撤销的情形。

  第三十一条 最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。

  【本条主旨】

  本条是关于最高人民法院、最高人民检察院作出司法解释向全国人大常委会备案的规定。

  【本条释义】

  司法解释是指最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释。早在20世纪50年代,一届全国人大常委会第十七次会议于1955年6月23日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于解释法律问题的决议》,就曾对司法解释的问题作出过规定,即:“凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院审判委员会进行解释。" 1981年6月10日,五届全国人大常委会第十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》进一步明确规定:“凡属于人民法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释。凡属于人民检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧,报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。”此外,人民法院组织法第三十二条也规定:“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,进行解释。”依据上述规定,多年来,最高人民法院和最高人民检察院根据审判、检察工作中具体应用法律的需要,单独或者联合制定了大量司法解释,为人民法院和人民检察院在审判、检察工作中正确理解和准确适用法律提供了依据。同时,为了明确司法解释的性质,最高人民法院和最高人民检察院都明确规定“司法解释具有法律效力”。最高人民法院还规定“司法解释与有关法律规定一并作为人民法院判决或者裁定的依据时,应当在司法文书中援引”; “援引司法解释作为判决或者裁定的依据,应当先引用适用的法律条款,再引用适用的司法解释条款”。此外,为了规范司法解释工作,最高人民法院和最高人民检察院还分别制定了专门的规定,如最高人民法院于1997年6月23日以法发〔1997〕15号文发布《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》。

  但是,司法解释也存在一些问题,如对有的法律规定的应用,最高人民法院和最高人民检察院所作的解释不同,在基层执法工作各自执行不同的司法解释;有的司法解释已经超越了对属于审判、检察工作中具体应用法律进行解释的范围,对本应由立法机关制定法律或者作出法律解释的事项进行了解释;有的司法解释不符合立法原意,甚至违背立法原意等。此外,司法解释的内容和形式也存在不够规范的现象,如对同一问题作多次解释,而且内容上也不尽一致;有的司法解释在名称中有解释字样,有的司法解释则为通知、答复、批复等。对此,包括全国人大代表、全国政协委员、法学专家、法律实务工作者等,纷纷提出意见,建议全国人大常委会加强对司法解释的监督,建立司法解释备案审查制度,维护国家法制的统一。中央关于司法体制改革的精神,也要求司法解释接受全国人大常委会的监督。2005年12月16日,十届全国人大常委会第四十次委员长会议专门通过了《司法解释备案审查工作程序》,明确要求最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释,应当报送全国人大常委会备案,开始了我国司法解释的备案审查工作。监督法则正式以法律的形式,对司法解释的备案审查作了规定。

  根据本条规定,最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起30日内报全国人大常委会备案。按照《司法解释备案审查工作程序》的规定,司法解释分别由最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅负责报送。最高人民法院、最高人民检察院共同制定的司法解释,由主要起草单位负责报送。司法解释备案内容包括:备案报告、公告、司法解释文本等有关文件,装订成册,一式10份。报送备案的司法解释,由全国人大常委会办公厅负责接收、登记、存档,并分送内务司法委员会、法制工作委员会。每年1月底前,各报送机关应当将上一年度制定的司法解释的目录报送全国人大常委会办公厅备查。

  第三十二条 国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。

  前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关专门委员会进行审查、提出意见。

  【本条主旨】

  本条是关于对司法解释提出审查要求和建议的规定。

  【本条释义】

  一、关于对司法解释提出审查要求

  根据本条第一款的规定,国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市人大常委会有权对最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释可以提出审查要求,最高人民法院、最高人民检察院可以对对方作出的司法解释提出审查要求。一旦有关机关对司法解释提出了审查要求,就要进入正式的审查程序,即送有关专门委员会进行审查、提出意见。

  国务院、中央军事委员会都是中央国家机关,各自的下级机关在工作中发现的问题都会逐级向上提出,所以赋予这些机关对司法解释提出审查要求的权力是必要的。最高人民法院、最高人民检察院既是中央国家机关,又是司法解释的作出机关,对于自己作出的司法解释,如果发现存在同法律规定相抵触的情形,应当及时进行修改或者予以废止,而没有必要向全国人大常委会提出审查要求,所以规定最高人民法院、最高人民检察院认为对方作出的司法解释同法律规定相抵触的,可以向全国人大常委会提出审查要求。省、自治区、直辖市人大常委会是一级地方国家权力机关,要履行保证宪法、法律和行政法规在本行政区域内贯彻实施的职责。在以往的工作中,对于宪法、法律、行政法规在本行政区域内贯彻时遇到的具体问题,它们经常向全国人大常委会的工作机构提出,要求予以解答,同时它们又是向全国人大常委会报送法规备案的单位,因此有必要赋予省级人大常委会对司法解释提出审查要求的权力。

  提出审查要求,必须是“书面提出”,即必须采用书面的形式,向全国人大常委会提出审查要求。备案机关收到审查要求后,由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。宪法第七十条规定:“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间,各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。" “各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案。”全国人大组织法第三十七条对专门委员会的工作作了具体规定,即各专门委员会的工作包括“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出报告”; “对属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议”等。立法法也明确规定了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例提出的审查要求,由专门委员会进行审查、提出意见。因此,规定由专门委员会对司法解释进行审查、提出意见,是必要的,与行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例备案审查制度是相一致的。

  二、关于对司法解释提出审查建议

  根据本条第二款的规定,除了国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省、自治区、直辖市的人大常委会等国家机关以外,其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关专门委员会进行审查、提出意见。这里的“工作机构”,是指全国人大常委会法制工作委员会。具体的工作程序是:其他国家机关和社会团体、企业事业单位以及公民认为司法解释同宪法或者法律相抵触,向全国人大常委会书面提出审查建议的,由法制工作委员会负责接收、登记,并进行研究。法制工作委员会经过研究以后,认为该项建议成立的,报全国人大常委会秘书长批准后,送有关专门委员会进行审查、提出意见。

  其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民是宪法和法律最广泛的运用者,他们往往在具体运用法律的过程中较早发现司法解释存在的问题,赋予他们对司法解释提出审查建议的权利,体现了宪法关于公民对于任何国家机关有提出批评和建议的权利,保证他们行使批评建议权;又避免层层上报、层层批准、减少公文的运转程序,提高对司法解释的审查效率。因此,赋予其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出审查建议的权利,是十分必要的。但是,提出审查建议,也必须是“书面提出”,即必须采用书面的形式,向全国人大常委会提出审查建议。

  第三十三条 全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触,而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的,可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案,或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案,由委员长会议决定提请常务委员会审议。

  【本条主旨】

  本条是关于司法解释同法律相抵触时如何处理的规定。

  【本条释义】

  根据本条以及《司法解释备案审查工作程序》的规定,最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释,经全国人大法律委员会和有关专门委员会审查认为同法律规定相抵触的,按照以下程序处理:

  第一,与作出司法解释的机关进行沟通协商。全国人大法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的司法解释同法律规定相抵触的,可以与作出该司法解释的机关进行沟通协商,提出意见。经过沟通协商,作出该司法解释的机关,按照全国人大法律委员会和有关专门委员会所提的意见,对该司法解释进行修改或者废止的,不再进行审查。但是,作出该司法解释的机关应当及时将修改后的司法解释报送全国人大常委会备案,或者将废止该司法解释的情况书面向全国人大常委会反馈。

  第二,向作出司法解释的机关提出书面审查意见。全国人大法律委员会和有关专门委员会与作出司法解释的机关进行沟通协商,提出意见以后,作出司法解释的机关不对该司法解释进行修改或者废止的,由全国人大有关专门委员会正式向作出该司法解释的机关提出书面审查意见,建议作出该司法解释的机关自行修改或者废止该司法解释。作出该司法解释的机关应当在2个月内研究提出是否修改或者废止的意见,并将该意见一式5份向全国人大有关专门委员会反馈。

  第三,向全国人大常委会提出议案。全国人大有关专门委员会正式向作出同法律规定相抵触的司法解释的机关提出书面审查意见后,作出该司法解释的机关不予修改或者废止的,全国人大法律委员会和有关专门委员会可以向全国人大常委会提出议案。议案有两种:一是要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止同法律规定相抵触的司法解释的议案。议案提出以后,由全国人大常委会委员长会议决定提请常委会会议审议。经全国人大常委会会议审议,可以作出决议,责令该司法解释的制定机关予以修改、废止。二是由全国人大常委会作出法律解释的议案。议案提出以后,由委员长会议决定提请常委会会议审议。经委员长会议决定提请常委会会议审议的,依照立法法的有关规定办理。

  根据立法法的规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人大常委会可以向全国人大常委会提出法律解释要求。常委会工作机构研究拟订法律解释草案,由委员长会议决定列入常委会会议议程。法律解释草案经常委会会议审议,由法律委员会根据常委会组成人员的审议意见进行审议、修改,提出法律解释草案表决稿。法律解释草案表决稿由常委会全体组成人员的过半数通过,由常委会发布公告予以公布。全国人大常委会通过的法律解释同法律具有同等效力,司法解释同全国人大常委会的解释不一致的,即行失效。

  第六章 询问和质询

  询问和质询,是人大常委会组成人员对政府及其部门、人民法院、人民检察院工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题,要求有关机关作出说明、解释的一种活动。询问和质询,是人大常委会组成人员的个人行为,不是人大常委会的集体行为。常委会组成人员享有询问和质询权的基础,是人大常委会对“一府两院”享有监督权。询问和质询的目的,是为了获知“一府两院”的工作情况和其他有关情况或者对“一府两院”的工作提出批评,以督促他们改正工作中的缺点和错误,提高依法办事水平和工作效率。所以,询问和质询虽然是常委会组成人员的个人行为,但其性质是人大常委会行使监督职权的方式之一,是人大常委会监督权的一种独特运行方式。

  本章共5条,根据宪法和有关法律规定,对询问和质询的提出主体和要求、答复机关和程序、对质询案答复不满意的处理等,作了进一步规范化、程序化的规定。

  第三十四条 各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时,本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问。

  【本条主旨】

  本条是关于询问制度的规定。

  【本条释义】

  一、询问和质询的特点和意义

  询问和质询作为人大常委会行使监督权的重要形式,对于实现人大常委会组成人员的知情权、督促“一府两院”改进工作、促进常委会组成人员与“一府两院”的相互沟通和理解,具有重要意义。与其他监督方式相比,询问和质询有其自身的特点。

  1.简便性。询问和质询的提出和处理程序都比较简单,一般情况下,当次会议提出,当次会议就可以由有关机关答复;询问可以个人或者几个人联合口头提出,或者书面提出;对询问和质询都可以口头答复,也可以书面答复,非常简便易行。

  2.经常性。询问和质询可以经常、反复运用,没有次数限制。对同一个机关,不同常委会组成人员可以分别提出询问或者质询;一个常委会组成人员可以对不同机关同时提出询问或者质询;询问和质询两种形式可以单独使用,也可以配合使用,直至达到了解情况、督促改进工作之目的。因此,询问和质询有利于监督工作收到实效。

  3.针对性。询问和质询都是针对特定问题提出的,有关机关的答复也必须针对常委会组成人员所提出的问题,因此,询问和质询具有很强的针对性,有利于监督更加深入。

  4.互动性。询问和质询是常委会组成人员提出问题,由有关机关答复。通过一问一答,常委会组成人员可以加深对“一府两院”工作情况的了解,“一府两院”也可以更清楚地了解常委会组成人员所关心的问题和意见,有利于促进常委会组成人员与“一府两院”的相互沟通和理解,具有很强的互动性。

  询问和质询作为人大常委会行使监督权的重要形式,具有十分重要的意义:

  第一,有利于常委会组成人员实现知情权。我国是人民当家作主的社会主义国家,人民,只有人民,才是国家的主人。人民代表大会制度是人民行使国家权力的根本途径和形式。各级人大代表是由人民选举产生的,是代表人民行使国家权力。各级人大常委会组成人员是从代表中选举产生的,是代表的代表。常委会组成人员代表人民行使监督权,首先必须了解“一府两院”的工作情况和其他必要的情况。因此,知情权是常委会组成人员行使权利、履行职责的一项基础性权利。没有知情权,常委会组成人员就无法充分而有效地履行职责。常委会组成人员实现知情权的途径和方式多种多样,包括听取工作报告、参加执法检查和专题调研、阅读各种文件和材料等,而询问和质询是一种作为具有法律效力的知情权的实现途径和方式,具有很强的针对性和时效性。

  第二,有利于督促“一府两院”改进工作。询问和质询,通过提出问题,包括要求“一府两院”对自己的工作情况作出说明、解释,以及对“一府两院”的工作提出批评和改进意见,可以促使“一府两院”更加清楚地了解自己工作所存在的问题,明确改进工作的方向和措施,提高工作效率和工作水平。所以,列宁说:人民代表的质询权是同官僚主义作斗争的方式之一。2004年9月,党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出:“依法实行质询制、问责制、罢免制。”把质询制同问责制、罢免制一起,作为反腐倡廉、加强执政能力建设的重要措施。

  第三,有利于促进常委会组成人员与“一府两院”的相互沟通和理解。在我国,按照民主集中制原则组成起来的人民代表大会制度,与西方国家的“三权鼎立”、相互牵制不同,我国的人大常委会与“一府两院”只是分工不同,但目标是完全一致的。人大常委会对“一府两院”工作实施监督,既是一种制约,又是一种支持和促进。人大常委会组成人员通过提出询问和质询,由有关机关作出答复,可以加深对“一府两院”工作情况的了解,消除一些不必要的误解,增强对“一府两院”工作繁重性、艰巨性、复杂性的理解;而“一府两院”通过常委会组成人员所提出的询问和质询,可以加深对常委会组成人员代表人民群众所表达的对“一府两院”工作的意见,从而更加自觉地坚持执政为民、以民为本,全心全意地为人民服务。通过这样的互动,有利于加深常委会组成人员与“一府两院”的相互沟通和理解,共同围绕党和国家的工作大局做好工作。

  二、询问和质询的异同

  询问与质询都是人大常委会监督权的运行方式,具有以下共同特点: (1)常委会组成人员的询问权和质询权,都是来源于人大常委会的监督权; (2)询问和质询,都是以常委会组成人员的个人名义提出问题,要求有关机关作出答复,以达到了解情况,督促“一府两院”改进工作之目的; (3)对询问和质询的答复,既都可以口头答复,也可以书面答复。这些是询问和质询的共同特点。

  询问和质询的主要区别是: (1)询问是常委会组成人员在审议讨论议案和有关报告时,就议案、报告中不清楚、不理解等事项向有关机关提出问题,要求答复;质询是常委会组成人员对有关机关工作中不理解、有疑问的问题,提出疑问和质疑,要求答复。询问的功能,主要是获取情况,同时也有批评的功能;质询的功能,主要是批评,同时也有获取情况的功能。因此,两者之间的侧重点有所不同。 (2)询问的程序比较简便,随问随答;质询的程序比较严格,必须依照一定的程序进行。 (3)询问是在审议议案和报告过程中提出的,因此,询问的问题大多与正在审议的议案和报告有关,但为了加深对议案和报告的理解,询问也不完全局限于议案和报告本身,与议案和报告内容相关的问题也可以提出;质询在会议期间随时可以提出,质询的问题可以与正在审议的议案和报告有关,也可以没有关系。 (4)询问可以由常委会组成人员个人提出,也可以几个人联合提出,可以口头提出,也可以书面提出;质询只能由一定人数的常委会组成人员书面联名提出,不能口头提出。 (5)询问可以由被询问机关的负责人答复,也可以由被询问机关下属机构的有关负责人答复;质询必须由受质询机关的负责人答复。 (6)询问通常由有关机关当场口头答复,如果对答复不满意,可以当场跟进提出询问,只有在不能当场口头答复的,经说明原因后,才另定时间答复或者书面答复;质询由委员长会议或者主任会议确定答复的时间和方式(委员长会议或者主任会议可以决定在当次会议答复,也可以在下次会议答复;可以口头答复,也可以书面答复),有关机关答复后,如果提出质询案的常委会组成人员过半数对答复不满意的,可以要求再次答复;经委员长会议或者主任会议决定,由受质询机关再作答复。

  三、询问制度的形成过程

  询问制度最早出现于1982年的全国人大组织法。该法规定:“在全国人民代表大会审议议案的时候,代表可以向有关国家机关提出询问,由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。" 1986年12月修改地方组织法时,将询问制度引入地方人大。

  1987年11月,六届全国人大常委会第二十三次会议通过的全国人大常委会议事规则将“询问”引入全国人大常委会。该规则第十条规定:“常务委员会分组会议对议案或者有关的工作报告进行审议的时候,应当通知有关部门派人到会,听取意见,回答询问。" 1989年4月,七届全国人大二次会议通过的全国人大议事规则进一步将“询问”与“质询”并列作为一章作出规定,并要求有关机关派“负责人员”到会听取意见,回答询问,进一步强化了询问的监督作用,从而形成了询问与质询两种并列的监督形式。

  四、询问的提出与答复程序

  询问与质询相比,程序更加简便,方式更加灵活,因此,更便于操作和开展。由于询问采取提出问题,要求解答的方式,比质询更加缓和,互动性更强,所以询问往往更易于被“一府两院”所接受。因此,询问是人大常委会行使职权经常运用的一种方式。根据本条规定,询问的提出和答复程序是:

  1. 提出询问的主体,主要是常委会组成人员,同时,列席常委会会议的本级人大代表、专门委员会成员、常委会工作机构负责人和下一级人大常委会负责人等,也可以提出询问。询问可以个人单独提出,也可以几个人联合提出;可以口头提出,也可以书面提出。

  2. 提出询问的时间,应当是常委会会议期间审议议案和有关报告的时候。在常委会闭会期间,如果常委会组成人员提出问题,要求有关机关答复,可以采取提出建议、批评和意见的形式,由常委会办事机构交有关机关作出答复。

  3. 提出询问的内容,应当与正在审议的议案和有关报告有关,但为了加深对议案和报告的理解,以便深入进行审议,询问也不一定仅仅限于议案和有关报告本身,凡与议案和有关报告相关的问题,也可以提出询问。

  4. 提出询问的对象,应当是正在审议的议案和报告所涉及的工作的相关机关,比如常委会会议审议义务教育问题专项工作报告时,可以向义务教育主管部门提出询问,但也不仅限于义务教育主管部门,也可以向与义务教育直接相关的其他部门(如财政部门、教材出版主管部门等)提出询问。

  5. 询问的答复,监督法明确规定,常委会会议审议议案和有关报告时,“一府两院”应当派有关负责人员到会,因此,询问提出后,通常由有关机关当场口头答复,不能当场答复的,比如所提问题不是派人到会的机关的职责范围,或者所提问题比较复杂需要进行必要的材料准备工作,经说明原因后,可以在下次会议上答复或者书面答复。“有关负责人员”可以是政府或者有关部门、人民法院、人民检察院的正副职领导人,也可以是其所属机构的正副职领导人,如政府有关部门下属局(处、科)的正副职领导人、人民法院下属审判庭的正副庭长、人民检察院下属厅(处、科)的正副职领导人。

  6. 询问的跟进,即询问经有关机关答复后,提出询问的常委会组成人员和其他人员如果仍有不清楚的问题,可以当场跟进提出询问,由有关机关答复。因此,询问具有很强的互动性,很有利于对问题进行深入审议讨论。

  五、专题询问

  专题询问属于询问的范畴。2010年3月,十一届全国人大三次会议通过的全国人大常委会工作报告中首次提出,要选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报,请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。自2010年起,十一届全国人大常委会先后结合审议财政决算、国家粮食安全、深化医药卫生体制改革、城镇保障性住房建设和管理、中长期教育改革和发展规划纲要实施、农田水利建设、保障饮用水安全等报告,先后开展了9次专题询问。其中,采取大联组会议形式5次,分组会议形式3次,小型联组会议形式1次。为保障专题询问顺利进行,主要做了以下几方面的工作: (1)精心选择询问题目。根据中央重大决策部署,认真听取代表意见建议和人民群众意愿心声,选择与党和国家工作大局紧紧相扣、与人民群众普遍呼声息息相关的重大问题。 (2)深入开展调查研究。开展专题询问前,围绕询问题目进行调查研究,深入基层掌握第一手资料,听取有关部门汇报并初步审议有关报告,将调研报告送常委会组成人员参阅,请有关部门研究有关问题并在报告中作出回应。 (3)充分发挥常委会组成人员作用。常委会组成人员结合自身专业特长,围绕专题询问题目开展调查研究,收集各方面意见和建议,分析研究拟询问问题,做好充分准备。进行专题询问时,常委会组成人员积极发言提问,分析情况客观全面,提出问题切中要害,意见建议切实可行。 (4)认真做好组织协调,灵活采取组织形式。专题询问前,与有关部门领导同志就专题询问的组织安排进行沟通,畅通协调机制。根据审议情况和询问题目的不同,灵活采取分组会议审议与专题询问结合、联组会议审议与联组询问结合或者先分组审议后大联组询问等多种会议组织方式,使常委会组成人员在充分审议讨论的基础上,提出问题更加集中、建议更具实效。 (5)着力加强跟踪问效。专题询问结束后,通过会议简报、快报、审议意见等方式,及时汇总有关情况和意见,送有关部门研究改进工作参考。对专题询问中大家比较关注的问题,选择突出问题开展专题调研,推动问题的解决。

  2010年6月全国人大常委会首次开展专题询问后,上海、湖北、安徽等3个省级人大常委会在当年就组织开展了专题询问。据不完全统计,2011年有21个省级人大常委会针对26项议题开展了专题询问,2012年有24个省级人大常委会针对30项议题开展专题询问。此外,云南、河北、海南等省级人大常委会在制定监督法实施办法中,对专题询问这一监督方式作出了具体规定。接受询问的对象,大多为省级政府有关部门,也包括人民法院、人民检察院,如湖南省人大常委会首次对“两院”工作进行了专题询问。

  专题询问进一步完善了人大监督工作的方式方法,增强了人大监督工作的力度和实效,成为人大监督工作的一大亮点。与以往开展的询问相比,专题询问准备充分、重点突出、组织严密,询问和回答更具针对性和实效性。常委会组成人员与有关部门负责同志,通过一问一答、再问再答的交流方式,面对面深入讨论问题,研究解决办法,统一思想认识,形成良性互动局面,使审议更加深入、更具实效,切实推动“一府两院”加强改进工作。

  第三十五条 全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名,县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名,可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。

  质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。

  【本条主旨】

  本条是关于质询案的提出程序和要求的规定。

  【本条释义】

  一、质询制度的发展过程

  质询制度起源于英国,后来在一些实行议会制的西方国家得到广泛实行。在英国,质询分为口头质询和书面质询两种。书面质询适用于两种情况:一种是要求口头答复但因时间不够而转为书面答复的,另一种是议员要求书面答复的。在法国、意大利,质询也是分口头质询和书面质询两种。在德国,质询分为大质询和小质询两种。所谓大质询,是指在政府答复或者拒绝答复后,如果有一个相当于议会党团人数的联邦议院议员或者联邦议院5%议员要求,必须列入会议议程进行审议。小质询则不提交审议。

  在我国,质询制度经过了一个发展完善过程。1954年宪法第一次规定了质问制度,即第三十六条规定:“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复。" 1954年全国人大组织法第三十三条对质问的程序作了规定:“全国人民代表大会代表向国务院或者国务院各部、委员会提出的质问,经过全国人民代表大会会议主席团或者全国人民代表大会常务委员会提交受质问的机关。受质问的机关必须向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会负责答复。" 1954年地方组织法第十七条规定:“地方各级人民代表大会举行会议的时候,代表向本级人民委员会或者本级人民委员会所属各工作部门提出的质问,经过主席团提交质问的机关。受质问的机关必须在会议中负责答复。”根据上述规定,质问主体是代表,代表可以一个人单独提出,也可以几个人联合提出;质问对象是同级人民政府及所属各部门。1975年宪法删去了有关质问的规定。1978年宪法和1979年地方组织法将“质问”改为“质询”,并把质询对象扩大到人民法院和人民检察院。在1980年9月五届全国人大三次会议上,179名北京团代表就新中国建立以来投资最大的宝钢工程建设问题提出质询,被称为“共和国质询第一案”。

  1982年宪法第七十三条规定:“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”这一规定同1978年宪法关于质询的规定相比,有三点不同:一是赋予全国人大常委会组成人员享有质询权,此前只有代表享有质询权,常委会组成人员没有质询权;二是质询对象恢复1954年宪法的规定,没有包括最高人民法院和最高人民检察院;三是授权法律对提出质询案的程序作出规定。在通过新宪法的同次全国人大会议上修改颁布的全国人大组织法对提出质询案的人数作了规定:“在全国人民代表大会会议期间,一个代表团或者三十名以上的代表,可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案。" “常务委员会会议期间,常务委员会组成人员十人以上,可以向常务委员会书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案。”习仲勋副委员长作了修改说明:“质询案一般是对国务院或者国务院各部、各委员会决定的方针、政策或者重大措施有意见,或者对认为有失职行为的领导人员提出质询,要求答复的,如果多数代表对质询的答复不满意,还可以提出要求进一步采取措施的意见。这是一件比较严肃的事情,因而草案规定代表提出质询案的程序与代表提出议案的程序应当大致相同。" “这样规定,便于代表和全国人大常委会委员行使质询权,并使质询能够顺利地进行,有利于发挥全国人大和它的常委会对国家机关的监督作用,也便于受质询机关作出负责的答复。"

  1982年的全国人大组织法开始把询问和质询加以区别,并对质询规定了比较严格的程序,与代表提出议案的程序大体相同。1986年12月修改地方组织法时,也对地方人大代表提出质询案的人数作了规定,并增加规定了地方人大常委会的质询制度。1987年11月六届全国人大常委会第二十三次会议通过的全国人大常委会议事规则和1992年4月七届全国人大五次会议通过的代表法,进一步将质询对象扩大到最高人民法院、最高人民检察院。至此,各级人大及其常委会有关质询的制度基本固定下来。1987年制定的全国人大常委会议事规则,1989年制定的全国人民代表大会议事规则和1992年制定的代表法对质询从三个方面进行了完善:一是全国人民代表大会会议期间,受质询机关可以在有关代表团会议上答复,增加了质询的可操作性;二是提质询案代表半数以上对答复不满意的,可以要求受质询机关再作答复,增强了质询的力度;三是人大常委会组成人员10人以上联名可以对行政、审判、检察机关提出质询案,扩大了人大常委会质询的范围。地方人大常委会参照这一规定,对质询对象的范围也作了类似的调整。

  质询必须以质询案的形式提出,属于议案的一种,一般是针对国家行政、审判、检察机关工作中比较重大的问题并要求作出答复,带有批评性和强制性。一些地方性法规对质询制度作了进一步的完善,有的还专门制定了有关质询的地方性法规,如海南省人大通过了《海南省人民代表大会及其常务委员会处理质询案的规定》,对可以提出质询案的范围和质询程序等,作出进一步具体规定,使之更具可操作性。

  二、质询案的提出程序

  根据本条规定,提出质询案必须符合以下条件:

  1.提出质询案的主体,必须是常委会组成人员。虽然人大代表可以在代表大会期间依法提出质询案,但代表在列席常委会会议时,不能提出质询案,也不能与常委会组成人员共同联名提出质询案。

  2.质询案必须符合法定人数,即:全国人大常委会组成人员10人以上联名,省级和设区的市、自治州人大常委会组成人员5人以上联名,县级人大常委会组成人员3人以上联名,可以提出质询案。不符合法定人数,不能作为质询案提出,但可以作为询问提出。

  3.质询案必须以书面形式提出,不能以口头形式提出。如果以口头形式提出,应当按照询问处理。

  4.质询案必须针对本级政府或者有关部门、人民法院、人民检察院,不能针对其他机关或者组织提出质询案,比如不能针对人大常委会、专门委员会、上级机关或者下级机关、社会团体、企事业单位等提出质询案。

  三、质询案的要求

  根据本条规定,质询案必须符合以下三项要求:

  1.写明质询的对象。质询案必须写明向谁提出,要求谁作答复。一个质询案,应当只针对一个质询对象,不能同时针对多个质询对象,以便明确答复机关。如果常委会组成人员要求对多个质询对象提出质询,应当分别提出几个质询案。质询对象,包括本级政府及其各部门、人民法院、人民检察院。政府部门,既包括政府组成部门,也包括办事机构、直属机构。政府部门、人民法院和人民检察院下属机构的行为,分别由政府部门、人民法院、人民检察院统一向人大常委会负责,因此,这些机关的下属机构本身不是质询对象,质询案应向其所属的机关提出。本级人大常委会、专门委员会、上级或者下级机关、社会团体、企业事业单位等,都不属于常委会组成人员的质询对象。对人大常委会、专门委员会、上级或者下级机关工作中存在的问题,常委会组成人员可以提出意见,不采取提出质询案的方式。社会团体、企业事业单位不是由人大产生的,不直接受人大监督,而是受政府及其部门监督管理的,因此,对社会团体、企业事业单位管理中存在的问题,常委会组成人员可以向政府有关主管部门提出质询,督促他们对社会团体、企业事业单位加强管理。

  2.写明质询的问题。质询案必须写明质询什么问题。没有明确的问题,受质询机关就无法答复。一般来讲,一个质询案应当只提出一个问题,如果有多个问题需要质询,可以分别提出几个质询案。这样,一方面有利于合理分配质询时间,保证常委会组成人员平等享有质询权;另一方面也有利于受质询机关针对各个不同问题分别作出明确答复,避免出现避重就轻的情况,有选择性地进行答复,以提高质询效果。

  3.写明质询的内容。质询案必须写明因为什么具体事项、什么理由提出质询,并提供该事项必要的有关情况,以便受质询机关准确把握常委会组成人员质询的意图,希望了解的情况范围或者不满意的事项,作出有针对性的答复。如果没有写明质询的内容,受质询机关的答复难免会失之宽泛,达不到质询目的。

  来源: 中国人大网 2014年1月6日
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