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中华人民共和国各级人民代表大会常委会监督法释义(第七章 特定问题调查)
发布时间: 2015-10-26 15:38:24   来源:区人大

 

  第七章 特定问题调查

  第四十三条 调查委员会应当向产生它的常务委员会提出调查报告。常务委员会根据报告,可以作出相应的决议、决定。

  【本条主旨】

  本条是关于调查报告及其处理的规定。

  【本条释义】

  特定问题调查委员会是人大常委会为搞清某一特定问题临时设立的特别工作机构,向组织它的人大常委会负责,它自己不能决定问题。因此,调查委员会在调查工作结束后,应当及时向组织它的人大常委会提出调查报告。调查报告必须为书面形式,应当对所要调查的事实情况作出回答,一般应包括调查过程、调查结论、结论依据以及处理建议等。

  调查委员会的调查报告,一般按以下程序处理: (1)由委员长会议或者主任会议决定将调查委员会的报告列入常委会会议议程; (2)常委会全体会议听取调查委员会作调查情况的报告; (3)常委会会议对调查委员会的报告进行审议讨论,提出意见,调查委员会成员可以对常委会组成人员审议中提出的问题,作必要的解释、说明; (4)常委会会议审议后,根据情况,可以对有关特定问题作出决议、决定。但是,对撤职案所组织的调查委员会,常委会应当根据调查委员会的调查报告,决定是否将撤职案提请常委会会议审议和作出决定。常委会决定不将撤职案提请常委会会议审议的,对该撤职案的处理即行结束。

  第八章 撤职案的审议和决定

  县级以上地方各级人大常委会享有撤职权,是1986年全国人大常委会修改地方组织法时增加的一项内容,在此之前人大常委会没有撤职权。增加人大常委会撤职权,主要是考虑到在本级人大闭会期间,需要对个别国家机关工作人员违法违纪行为依法进行处理。但地方组织法对人大常委会行使撤职权的程序未作规定,比如撤职权由谁提出,常委会组成人员可否提出撤职案,撤职案如何处理等不明确。监督法为适应地方人大常委会行使撤职权的需要,参照罢免案的提出和处理程序,对撤职案的提出主体、处理、审议和决定作出了明确规定,进一步完善了撤职制度。这对于加强对国家机关工作人员的监督,完善人大常委会监督制度,增强人大常委会监督实效,具有积极意义。

  第四十四条 县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间,可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务;可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长,人民检察院分院检察长的职务。

  【本条主旨】

  本条是关于撤职适用的对象范围的规定。

  【本条释义】

  一、撤职的内涵

  撤职是对有违法、违纪或者失职、渎职行为的国家机关工作人员,在其任期届满或者正常卸任之前,撤销(解除)其所任职务,以对其行为予以惩戒,严肃国家机关工作人员纪律。根据地方组织法和监督法,县级以上地方各级人大常委会有权撤销由其决定、任命的国家机关工作人员。正确理解和把握地方人大常委会撤职的内涵,要注意与以下几种解职行为相区别:

  1.与“免职”的区别。人大常委会既有撤职权,也有免职权,二者在性质上有区别:撤职是一种惩罚性行为,表明被撤职人员有过错,如违反纪律、工作严重失误,违法犯罪等。免职一般不具有惩罚性,可以适用于包括因调任其他工作、轮岗交流、任职期满、退休等因素而引起的免除其所任职务的行为。在某些情况下,免职也适用于有过错行为的国家机关工作人员,但相比撤职而言,其过错程度要轻一些;或者是其行为的性质还有待于进一步查清核实,但已不适合继续任职而先行免职。二者在程序上也有所区别,免职案的审议和决定程序相对简单。人大常委会决定免职的程序一般是:由提请任职的“一府两院”正职领导人员提出免职案,并简单说明免职理由,人大常委会对免职案进行审议后即予表决。撤职具有惩戒性,体现了人大常委会对有关国家机关工作人员的监督。因此,除提请任职的“一府两院”首长有权提出撤职案外,人大常委会组成人员也可以提出撤职案。而且,撤职案应当写明撤职理由,并提供有关材料,被提出撤职的人员有权提出申辩意见,必要时还应对撤职案所指控的行为是否属实进行调查,如监督法规定可以组织特定问题调查委员会。

  2.人大常委会决定撤职与公务员纪律处分中“撤职”的区别。公务员是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员,包括由人大及其常委会选举、决定任命的人员。根据公务员法的规定,公务员因违法违纪应当承担纪律责任的,依照公务员法给予处分。处分是一种纪律制裁方式,分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种,一般由公务员所任职务的任免机关批准。人大常委会决定撤职与纪律处分中的撤职相比,后果都是解除公务员所担任的职务,其区别在于:撤职处分属于纪律监督,是按纪律处分的条件和标准对违纪人员给予的处理,被处分人员有权申诉和申请复议。人大常委会决定撤职体现人大常委会对所决定任命公务员的政治监督,包含了对公务员的纪律监督,也包括对公务员履职行为的监督。在程序上,不存在被撤职人员进行申诉和申请复议的问题。

  3.撤职与“罢免”的区别。根据地方组织法第十条的规定,地方各级人大有权罢免本级人民政府组成人员。县级以上地方各级人大有权罢免本级人大常委会组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。罢免人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。罢免与撤职在性质、作用等方面,比较类似。人大常委会作为本级人大的常设机关,其行使撤职权实际是人大罢免权的延伸。也正是如此,监督法对撤职案的提出、处理和审议等程序的规定,参考了地方组织法关于罢免的规定。其不同点在于两者行使的主体不同,罢免权由人民代表大会行使,撤职权由人大常委会行使,以及由此带来的范围不同,罢免对象包括“一府两院”正职领导人员以及人大常委会组成人员。

  二、撤职适用的对象范围

  根据本条规定,人大常委会决定撤职适用的对象范围包括三类人员。

  1.个别政府副职领导人员。这和个别任免政府副职领导人员是相对应的。地方组织法第四十四条规定,县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间,决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免。对于政府副职领导人员,本级人大常委会可以个别任免,因而也可以个别撤职。需要明确的是,个别撤职并不只限于本级人大常委会所个别任命产生的政府副职领导人,对于由大会选举产生的政府副职领导人,本级人大常委会也是可以作出“个别”撤职的决定。这里不是对特定人员的限制,而是对数量上的限制,即只能是“个别”。政府副职领导人的任用决定权,原则上属于人民代表大会,但在大会闭会期间,也有个别需要调整的,因此,作为例外,法律授权人大常委会也可以任免、撤销政府副职领导人,但应限于“个别”。那么应当如何界定“个别”呢?

  对于“个别撤职”应参照“个别任免”来理解考虑。地方组织法规定“个别任免”的时间较长,执行的经验较多,实践中提出的问题也已逐步明确。这里的“闭会期间”是指两次大会之间。“个别任免”的具体数额,法律没有规定,建议在两次大会之间一次常委会会议决定任免的政府副职领导人员以一名为宜,不能在每一次常委会会议上都安排个别任免。否则,就有可能在闭会期间把大会选举的政府副职领导人全部更换完毕,这显然不符合法律对任免加“个别”限制的原意。这样理解同人大会议的运行机制也是相符的。在人大会议召开前后的一段时间,如果发生政府副职领导人职务变动,原则上要安排由大会选举。而只有在大会召开后一段时间,因工作需要变动政府副职领导人,并且此时离下一次人大会议召开又还有一段时间,这时才有必要由常委会进行个别任免。参照对“个别任免”的解释,“个别撤职”应当理解为在两次人大会议之间,人大常委会会议有权决定撤销政府的个别副职领导人。

  2.政府正、副职领导人员以外的其他组成人员。根据地方组织法第五十六条的规定,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长,自治区主席、副主席,市长、副市长,州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长,市长、副市长,区长、副区长和局长、科长等组成。因此,政府正副职领导人以外的其他组成人员包括秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长等。根据地方组织法第四十四条第十项的规定,县级以上地方各级人大常委会根据本级人民政府正职首长的提名,决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免,报上一级人民政府备案。对于上述人员,本级人大常委会有权任免,因此也有权决定撤职。对于这部分政府组成人员,本级人民代表大会还有权罢免。

  3.地方各级人民法院院长、人民检察院检察长以外的由人大常委会任命的审判、检察人员。人民法院组织法、人民检察院组织法对人民法院院长、人民检察院检察长的监督程序作了专门规定。因此,县级以上地方各级人大常委会决定撤职的对象范围不包括本级人民法院院长和人民检察院检察长。

  省级人大常委会对其任命的中级人民法院院长、人民检察院分院检察长,有权决定撤销其职务。我国的人民法院分为基层、中级、高级和最高四级,人民检察院的设立与人民法院的设立相对应,其中在省、自治区内按地区设立和在直辖市内设立的中级人民法院和人民检察院分院,其院长和检察长由所在省、自治区、直辖市人大常委会主任会议提名,人大常委会任免。因此,省级人大常委会同时对他们享有撤职权。这里的中级人民法院和人民检察院分院不包括设区的市和自治州的中级人民法院和人民检察院。

  第四十五条 县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院,可以向本级人民代表大会常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案。

  县级以上地方各级人民代表大会常务委员会主任会议,可以向常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案。

  县级以上地方各级人民代表大会常务委员会五分之一以上的组成人员书面联名,可以向常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案,由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议;或者由主任会议提议,经全体会议决定,组织调查委员会,由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。

  【本条主旨】

  本条是关于撤职案的提出和处理的规定。

  【本条释义】

  一、撤职案的提出主体

  根据本条规定,可以向本级人大常委会提出撤职案的主体有三类。

  1.县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院。县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院是本级人大常委会会议决定任命的所属国家机关工作人员的供职单位,对他们的工作履职情况,比较熟悉了解,赋予他们向本级人大常委会提出撤职案的权力,有利于及时、主动地对所属国家机关工作人员进行监督,一旦发现有违法违纪、失职渎职行为需要撤销现任职务的,就可以及时启动撤职程序。这些单位提出撤职案,具体应由本级人民政府正职首长、人民法院院长和人民检察院检察长提出。

  2.县级以上地方各级人大常委会主任会议。省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的人大常委会主任会议由主任、副主任若干人和秘书长组成;县、自治县、不设区的市、市辖区人大常委会不设秘书长,其主任会议由主任和副主任若干人组成。主任会议负责处理本级人大常委会的重要日常工作,包括拟订常委会会议的议程草案,研究处理本级人大常委会组成人员联名提出的议案、质询案,向常委会提名专门委员会的个别副主任委员和委员的人选,提名代表资格审查委员会组成人员的人选等。主任会议可以提出撤职案,是法律赋予的又一项重要职责,也是党监督管理干部的重要渠道。对于常委会会议决定任命的国家机关工作人员,有关部门经调查核实,发现有违法违纪、失职渎职等情况而需要撤销其职务的,可通过主任会议向本级人大常委会提出。主任会议采取会议的方式决定问题,在充分讨论、广泛听取意见的基础上作出决策。因此,主任会议提出撤职案,应经主任会议成员讨论,以少数服从多数通过。

  3.五分之一以上的常委会组成人员联名提出。常委会组成人员在集体行使监督职权的过程中,发现本级人大常委会会议决定任命的国家机关工作人员有需要撤职情形的,可以联名提出撤职案,启动撤职程序。联名提出撤职案的法定人数是常委会全体组成人员的五分之一。联名提出撤职案比人大代表在人大会议上联名提出罢免案的门槛要高,而提出罢免案的门槛又高于代表联名提出候选人的要求,这其中体现了深层次的制度设计考虑。联名提出候选人,是为了广泛发现优秀人才,充分发扬民主,因此门槛不宜过高,并且提出的候选人过多,也可以通过协商、讨论逐步集中。而提出罢免案是对已经过半数当选人员的否决动议,必须具有相当的群众基础,得到一定数量代表的支持,以保证经多数人通过的国家机关工作人员任职的相对稳定性。而常委会组成人员提出撤职案,比代表提出罢免案的要求更高,主要是因为常委会组成人员的人数比较少,省级人大常委会组成人员一般是35人至65人,至多不超过85人;设区的市、自治州一般是19人至41人,至多不超过51人;县级人大常委会一般是15人至27人,至多不超过35人。如果按十分之一计算,几名委员即可联名提出撤职案,不利于保证撤职案提出的严肃性。为体现严肃、慎重的精神,因此监督法将联名提出撤职案的人数规定为全体常委会组成人员的五分之一以上。常委会组成人员参加联名提出撤职案,应当认真研究领衔人提出的撤职理由是否成立,相关材料是否充分,经慎重考虑后决定是否参与联名。

  撤职案的提出主体包括了“一府两院”、主任会议和常委会组成人员联名,设计了比较严密的监督启动机制,有利于充分发挥这一监督手段的作用。

  二、撤职案的处理

  撤职案提出后,其处理程序是两种:一是对于事实清楚、证据确凿的撤职案,由本级人大常委会主任会议直接提请本级人大常委会会议进行审议。“一府两院”和主任会议提出的撤职案,有关部门事先进行了大量的调查取证工作,一般符合事实清楚、证据确凿的要求。因此,一般情况下应直接提请常委会会议审议。二是对于撤职案指控的事实是否成立,证据和事实尚不清楚的,由主任会议决定暂不提请常委会会议审议,而是向常委会提议组织特定问题的调查委员会,由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。这实际是为撤职设计了“冷处理”程序,以便有一个缓冲的时间,避免在有关事实尚未搞清楚的情况下草率作出决定,体现了对人的处理要慎重的原则。对于常委会组成人员联名提出的撤职案,主任会议要根据撤职案所提出的事实和证据等情况,决定是提请常委会会议审议,还是提议组织特定问题调查委员会,待查清有关问题和事实后再审议决定。

  第四十六条 撤职案应当写明撤职的对象和理由,并提供有关的材料。

  撤职案在提请表决前,被提出撤职的人员有权在常务委员会会议上提出申辩意见,或者书面提出申辩意见,由主任会议决定印发常务委员会会议。

  撤职案的表决采用无记名投票的方式,由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

  【本条主旨】

  本条是关于撤职案的内容要件、审议与表决的规定。

  【本条释义】

  一、撤职案的内容要件

  撤职案是议案的一种,提请人大及其常委会审议决定的议案,都应当有案由、案据和方案,如法律案应当写明立法必要性并附上草案文本,质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容,罢免案应当写明罢免的理由等。撤职案作为一种比较特殊的议案,也应当具备法定的形式和要件,即撤职案应当写明撤职对象和理由。撤职对象就是被要求撤销职务人员的姓名和所任职务。撤职理由就是提出撤职案所依据的事实和法律根据。对于在什么情况下或者对于什么样的行为可以提出撤职案,法律没有规定,但是提出撤职案必须有充分的理由。这种理由大体可以归纳为以下两方面:一是认为有违法违纪行为,如贪污、行贿、受贿,滥用职权等;二是认为有失职渎职行为,如玩忽职守,贻误工作,漠视人民生命财产损失等。判定是否需要撤职,既要考虑情节,又要考虑后果。情节严重,给国家和人民利益造成重大损失或严重后果的,或者是触犯刑律,构成犯罪的,都是撤职的重要理由。

  提出撤职案还应当提供有关材料,以支持撤职理由,主要是有关违法违纪、失职渎职的事实、证据等。事实是决定是否撤职的客观依据,应当做到事实清楚,要对所指控行为的时间、地点、情节、危害及后果等有明确说明。证据是证明案件真实情况的所有事实,应当真实可靠并且能相互印证。有关材料作为撤职案的附件,一并提交。

  二、撤职案的审议与被提出撤职人员的申辩

  列入常委会会议议程的撤职案,由常委会全体会议和分组会议审议。常委会组成人员可以就撤职案的事实是否清楚,证据是否确凿,理由是否充分,适用法律是否正确,处理是否恰当等发表意见和看法。在撤职案提请表决前,被提出撤职的人员有权在常委会会议上申辩,就撤职案所提出的事实、证据和理由等提出反驳意见,为自己申诉和辩护。申辩的形式有两种:一是口头进行申辩;二是书面进行申辩。如果口头申辩不方便,可以提出书面申辩意见,由主任会议决定印发常委会会议。赋予被撤职人员申辩的权利,是撤职程序公正性的内在要求。公正程序要求,每个人在接受不利处分之前,都应当有申辩的机会。规定被撤职人员享有申辩的权利,正是体现了这一要求。允许被撤职人员申辩,也有助于进一步查清有关事实和真相。如果被提出撤职的人员在申辩中提出了否定撤职理由的事实和证据,常委会主任会议应当责成有关部门认真研究、核实。

  三、撤职案的表决

  撤职案经常委会组成人员审议,如果没有对撤职案提出相反的事实和证据,意见比较一致,主任会议应当将撤职案提请常委会全体会议表决。因为撤职案涉及对具体人的处理,为便于常委会组成人员真实地表达自己的意见和观点,防止打击报复,表决撤职案采用无记名投票的方式。表决由常委会全体组成人员的过半数通过。

  第九章 附 则

  附则,是一部法律有关附带性内容的规定。附则的功能是对总则、主文(分则)未尽事宜作出交代。附则规定的内容,通常是一部法律应当明确而又不便在总则或分则中规定的内容。

  本章共2条,规定了制定实施办法和本法的施行日期问题。

  第四十七条 省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律,结合本地实际情况,制定实施办法。

  【本条主旨】

  本条是对省、自治区、直辖市人大常委会可以对监督法的实施制定具体办法的规定。

  【本条释义】

  我国地域广阔,各地政治、经济和社会发展差异较大,情况比较复杂。全国性法律需要在全国范围内实行,为了便于各地结合本地情况贯彻实施法律,一些法律规定得比较原则和概括,各地在执行时,需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定,以利于法律的实施。因此,监督法第四十七条规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律,结合本地实际情况,制定实施办法。

  对于需要由省级人大常委会制定实施办法的事项,有的在监督法中作了明确规定。如监督法第二十八条规定,县级以上地方各级人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,由省级人大常委会参照立法法的有关规定,作出具体规定。对于一些其他监督事项,虽然监督法未作明示规定,但也需要由省级人大常委会根据本地的实际情况,作出具体的、细化的规定。

  各地在作出规定或对原来的法规进行修改时,要注意从我国的国情和本地区的实际情况出发,考虑到与现阶段我国社会主义民主政治发展水平相适用,坚持正确的政治方向,把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。对符合监督法规定的要加以深化和细化,对与监督法规定和精神不一致的要及时作出调整。

  第四十八条 本法自2007年1月1日起施行。

  【本条主旨】

  本条是对监督法生效时间的规定。

  【本条释义】

  法律的施行时间,即法律的生效时间,是指法律何时开始生效、何时终止效力,以及法律对于其生效前的事件或者行为是否具有溯及力的问题,是一部法律的重要组成部分。立法法第五十一条规定:“法律应当明确规定施行日期。”法律中明确规定法律的生效时间,一般涉及法律是否具有溯及力问题,即法律施行后,对生效前发生的事件和行为是否适用新法的问题。一般情况下,法律没有溯及力,法律不溯及既往的原则是各国立法通例。本法也适用这一原则。

  法律的施行日期,一般根据该法律的性质和实际需要来确定。我国法律对施行时间的规定主要有三种方式: (1)法律条文中明确规定自公布之日起施行。这种方式在我国立法中曾较多地运用,但近年来逐渐减少,主要适用于对法律、法规的修订或者法律、法规较少涉及公民权利义务的情形。 (2)法律中明确规定施行日期,法律公布后并不立即生效实施,而是经过一定的准备时期后才开始施行。这是近年来我国在制定新法时采取的主要方式。 (3)规定法律生效的条件,如规定法律公布后先予试行或者暂行,而后由立法部门加以补充完善,在通过为正式法律,但在试行期间,该法律也具有约束力。本法采取的是第二种做法,即法律公布后并不立即生效实施,而是经过一定的准备时期后才开始施行。

  在监督法颁布之前,全国人大常委会分别于1993年、1999年和2000年通过了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》《关于加强中央预算审查监督的规定》以及《关于加强经济工作监督的规定》。其中,根据2009年《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定》,决定对《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》予以废止,这主要是考虑到该规定的大部分内容已被监督法取代,有的规定与监督法的规定不尽一致或者与人大监督工作的实践发展不相适应,废止该规定有利于更好地实施监督法。《关于加强中央预算审查监督的规定》和《关于加强经济工作监督的规定》中,有关全国人大常委会行使职权的主要程序吸收到监督法中,而全国人大常委会行使监督权的具体工作程序未纳入监督法。因此,监督法通过后,这两个决定不予废止,仍然有效,但其中与监督法不一致的规定,要以监督法的规定为准。

  来源: 中国人大网 2014年1月6日
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