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设置地方债的“法治防火墙”
发布时间: 2014-07-29 09:04:39   来源:区人大

(来源: 瞭望周刊 30期        时间: 2014-07-28 15:23)

  《瞭望》新闻周刊 记者 叶前 李斌 苏晓洲

  发挥人大作用,加强对地方政府性债务的监督,有利于构建多层面、有效的地方政府债务监管体系,让地方政府债务“阳光化”

  事前介入、公开透明、过程监督、绩效评价,是现代财政管理体系中立法机关对政府债务管理的常态。

  在中央防控债务风险、加强地方政府债务法治化管理的要求下,广东、浙江等地地方人大已经开始探索利用全口径预算、财政公开、重大事项监督等手段,将地方政府性债务监督管理纳入规范化、法治化轨道。

      “横要到边、纵要到底”

  审查和监督财政预决算,是人大发挥监督权的体现。然而,长期以来,我国地方人大及其常委会在地方政府性债务的监管中未能发挥应有的作用,甚至处于缺位状态。

  本刊记者近期在广东、广西、湖南、湖北等地采访了解到,地方政府通过融资平台举债多是由负责项目的政府部门报同级财政部门,后由同级政府常务会议通过即可举借。尽管去年审计署公开了全国各省级的债务余额,但在市县一级,不仅公众,人大代表对政府性债务也知之甚少。

  长期关注预算监督问题的全国人大代表陈舒说,十八大报告提出,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。所谓全口径,就是“横要到边、纵要到底”,除了已有的公共财政、政府性基金、国有资本运营和社保基金,还应包括政府性债务。

  记者了解到,广州、温岭等地已开始探索人大对地方政府性债务的常态监督,并制定了专门的规范性文件,以使监督规范化、法治化。

  例如,2009年以来,温岭市人大常委会为加强对政府性债务的日常监督,建立了政府性债务跟踪监督小组。小组成员包括市人大常委会组成人员、市人大常委会原领导以及审计、监察部门负责人等,小组还下设咨询委员会,聘请有关专家、审计中介、市人大代表等专业人士,以提高政府性债务跟踪监督的实效。

  在预算专家、公共预算观察志愿者吴君亮等专业人士看来,温岭的这一安排只是对债务的一种非正式监督,并非建立在国家权力架构之上,而之后广州等地的探索则向前又迈了一步。

  广州市人大常委会财经委主任欧阳知介绍,2012年开始,广州市政府向人大常委会报告政府性债务情况,且由人大财经委向常委会提交建议。2013年又进一步,在年初的人大常委会上,由财政部门代表市政府向常委会报告当年的债务举借计划和偿还计划,并在一季度专题报告政府性债务的举借和偿还计划,这两个报告都需经人大常委会审议表决通过。

  广州等地人大的探索是基于监督法赋予人大的重大事项权。广州市人大将政府性债务列入重大事项,监督于法有据。2014年,广州市十四届人大四次会议修订通过《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》,明确规定“市政府负有偿还责任债务的举借、偿还计划,应当在当年提请市人民代表大会常务委员会审查和批准”。

  人大监督有了依据,监督权落地才是关键。人大常委会依据什么对举债计划作出批准与否的决定呢?欧阳知说,广州市目前严格执行的是两个“红线”:一是债务率不能超100%,二是偿债率不能超20%。这是广州市委市政府综合考虑债务风险防控集体研究决定的,市委也将此列入重大事项规定,人大常委会的审查监督情况每月向市委报告。

      全面推进人大债务监督“正当其时”

  在中央防控债务风险和加强全口径预决算监督的背景下,受访的人大常委会组成人员、人大代表和财政预算专家均表示,在一些地方“点”上探索的基础上,国家应统筹考虑,借预算法修订的契机,进一步通过立法明确和细化地方人大对政府性债务的监督权,全面推进和完善人大预算监督机制和进程,实现“面”的覆盖。

  程序上,在现行法律框架下,可将政府性债务作为重大事项列入统计人大常态化监督的一部分,或视为财政“大盘子”的一部分纳入预决算管理,要求事前介入,明确提交债务举借报告的时间。介入之后还需公开透明,与预算一样,债务余额及举借和偿还计划向公众公开,将债务晒在阳光下。更重要的是,要对政府性债务进行跟踪监督和绩效评价。

  法律上,加快修订预算法,对地方政府举债作出调整并明确现有的政府性债务和未来可能放开的地方债券一律纳入预决算管理,形成真正的全口径预决算。此外,可制定《地方政府债务管理条例》,加强地方政府债务的法治化管理,对地方政府债务总量、举债方式、偿债途径、债务风险预警机制等进行立法规范。

  技术上,提升人大代表预算审议解读能力,完善人大内部预算审查机构和效力。应通过完善机制普及地方人大代表的预算管理与审查知识,在人大系统内部,鼓励拥有经验的财政预算专家和第三方机构参与和协助相关审查。

  “将地方政府性债务纳入法治化监督管理的轨道,地方各级人大及其常委会不能缺位,应有所作为。人大及其常委会对债务的规划和约束,就是要确保政府借债‘借得到、用得好、还得起’,既保证地方发展适度超前,又做到债务风险可防可控,设立起‘法治防火墙’”,欧阳知说。

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