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加大对人大代表的监督力度 促进代表更好发挥作用
发布时间: 2016-08-04   来源:区人大

 

—— 代表监督主体与路径选择之探析

2016-06-27 11:37:00 作者:钟雄浩   文章来源: 《人民之声》杂志

  人大代表是人民代表大会的主体,是国家权力机关的组成人员,代表人民行使管理国家的权力。2005年,中共中央转发了中共全国人大常委会党组《关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》,强调尊重人大代表主体地位、发挥人大代表主体作用。去年6月,中共中央又转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,对发挥人大代表主体作用提出了新的具体要求。由此可以看出,人大代表的地位是十分崇高,作用也是十分重要的,对发挥代表的主体作用,中央是高度重视的。即便如此,却还有一些代表没有很好地代表人民的意志和利益,满足于做“开会代表”、“举手代表”,甚至有个别代表利用自己的人大代表身份为自己的违法犯罪行为作掩护,损害人民群众的根本利益。这些问题的存在,值得我们深思。笔者试图通过分析监督代表的必要性,探索加强监督代表的途径,以期促进代表更好发挥主体作用。

  为什么要监督代表

  (一)加强对代表的监督是现实的需要。在推动我国经济与社会发展的进程中,人大代表发挥了不可替代的重要作用,但发生在一些人大代表身上的问题也不容回避。比如,有些老板,赚了钱,就想提高一下政治上的地位,因此,就通过多种手段,谋求人大代表职务,以此提高自己的政治地位。这些人将代表职务视为一种身份的象征,意欲通过这一利益表达机制上的重要渠道进入体制内,以便于更好实现其自身利益。他们开会不热情,履职不积极,倒热衷于会下拉关系、跑项目,寻求生意机会,更有个别人将人大代表身份作为保护伞,胡作非为。人大代表的一切权力来自于人民,只有把人大代表的权力置于人民的严格监督和控制之下,才能真正实现人民对国家以及社会事务的管理。反之,如果人大代表失去了人民的监督,那人大代表的权力就会产生异化,从而导致腐败。就梅州而言,2012年以来,就有4名省人大代表、6名市人大代表因各种经济问题辞去或被罢免代表职务。这充分说明对人大代表的选举和人大代表的行为进行监督的急迫性。

  (二)加强对代表的监督是法律的规定。人大代表依法执行代表职务,是一种公权的行使,因此必须接受监督。对此,我国的宪法、选举法、代表法和全国人大组织法、地方组织法都有相关的规定。代表法单设专章规定对人大代表的监督,选举法也专章规定对人大代表的监督和罢免、辞职、补选。代表法规定,代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。

  (三)加强对代表的监督是促进人大工作发展的需要。人大代表是人民代表大会的主体,是国家权力机关的组成人员,是人大及其常委会工作的依托。人大及其常委会的每一项工作,都离不开代表的参与和支持,离开了代表,人大工作就成了“无源之水,无本之木”,就没有生机,也不会有活力。所以,只有加强对代表的监督,保证人大代表正确有效行使职权,把代表工作这个基础打好了,人大工作才会有源源不断的力量源泉,才能充满生机和活力,才能把人民代表大会制度坚持好、完善好,保证人民当家作主的地位,使社会主义民主政治得到健康发展。

  由谁监督代表

  既然加强对人大代表的监督是必然的选择,那就要明确监督代表的主体,也就是要搞清楚由谁监督代表的问题,才能把监督代表的责任真正落到实处。

  笔者认为,监督代表的主体有六:

  一是广大人民群众。人民群众监督代表是一个大的概念,由人大代表的代表性所决定。人民群众对代表监督的目的,是为了保证代表忠实地代表人民利益和意志,依法行使国家权力。在我国,人民群众有权监督自己选出的代表,各级人大代表都要接受各行政区域内的人民群众的监督,如全国人大代表要接受全国人民的监督,省人大代表要接受该省的人民群众的监督,以此类推,市、县、镇人大代表,也要接受所在市、县、镇人民群众的监督。这是保障国家权力最终掌握在人民手中的重要措施,也是我国人民代表大会制度的一个特点、一大政治优势。

  二是选区选民。根据宪法和有关法律的规定,县乡人大代表由选区选民直接投票选举产生,县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人大代表受原选区选民的监督。也就是说,监督县乡代表的具体主体是选出代表的原选区选民。

  三是选举单位。根据宪法和有关法律的规定,设区的市级以上人大代表由下一级人大选举产生,并接受其监督,也就是说,监督设区的市级以上人大代表的具体主体是原选举单位,即下一级人大。如全国人大代表由选出代表的下一级人大即省级人大监督,省级人大代表由市级人大监督,市级人大代表由县级人大监督。在实际工作中,因为人代会一年一般只有一次,各级人民代表大会要行使对代表的监督显得不够现实,因此,作为人民代表大会常设机关——人大常委会也可以在闭会期间代行人大的职权,在平时承担对代表的具体监督事务,例如法律规定,代表选举单位的人大常委会可以接受代表提出辞去代表职务或者罢免代表职务等。

  四是本级人大及其常委会。虽然法律规定间接选举产生的代表由原选举单位进行监督,但在现实工作中,各级人大选出上一级人大代表后,这些代表出席上一级人大会议,闭会期间则参加上一级人大常委会组织的各项活动,与上一级人大及其常委会接触更多,上一级人大及其常委会对其也更加了解。在这种情况下,如果还是只把监督代表的责任落到原选举单位,那显然是不科学,也不合理。所以,上一级人大及其常委会也要承担起监督代表的责任,也就是说,设区的市级以上人大代表由下一级人大选举产生后,在原选举单位要加强对选出的代表的监督的同时,作为本级人大及其常委会,也要切实担负起监督代表的责任,比如,设区的市级人大及其常委会,要监督市级人大代表,省级人大及其常委会,要监督省级人大代表,全国人大及其常委会,要监督全国人大代表。这其实在实际工作中也是有例可循的,如代表选举单位的人大常委会接受代表提出辞去代表职务或者罢免代表职务后,代表所在的本级人大常委会要召开代表资格审查委员会会议,研究代表资格审查报告,人大常委会还要审议通过这个报告,并交人民代表大会备案。

  这其实就是本级人大常委会履行对本级人大代表监督的一种形式。

  五是组织部门。组织部门肩负着管党员、管干部、管人才的重要职责,担负着为经济社会又好又快发展提供坚强组织保证的重大责任。虽然法律并没有明文规定组织部门对人大代表的监督职责,但我们国家执行的是党管干部原则,具体到人大工作中,就是要坚持党管干部原则与人大依法选举相结合,在人大代表的产生方面也毫不例外地有组织部门的参与,体现了党的组织意图。所以,各级组织部门也要负起一定的监督代表的责任。

  六是纪检监察部门。初看起来,监督代表好像与纪检监察部门没有什么关联,但各级人大代表中很多都是党员,作为党员,要接受纪检监察部门的监督是勿庸置疑的,特别是现实中一些党员人大代表通过代表身份为自己的违法犯罪行为作掩护、损害了人民群众的根本利益,对这些代表,纪检监察部门不可不管。所以说,监督代表纪检监督部门也有一份责任。

  怎样监督代表

  明确了监督主体,下一步就是要研究如何开展监督。笔者认为,可以通过以下几种途径加强对代表的监督。

  (一)要加强协作形成监督合力。

  如前文所述,监督人大代表的主体有六,包括人民群众、选区选民、原选举单位、本级人大及其常委会、组织部门和纪检监察部门,但是人民群众、选民和选举单位分布广泛,缺乏组织性和凝聚力,其监督力量比较薄弱。这就需要各方面通力合作,形成合力。

  一方面,广大人民群众和选区选民要增强主人翁意识,主动开展监督。不管是直接选举的代表,还是间接选举的代表,都是国家权力机关的组成人员,代表人民行使管理国家的权力,这个代理权行使得怎么样,作为授权的广大人民群众和选区选民不能不闻不问,而是要切实增强主人翁意识,主动对代表进行监督。监督不在乎多么轰轰烈烈、多么有声有色,哪怕是短短的一句话、一封信,只要能反映问题就行。这样,就可以给代表起到提醒作用,使代表意识到自己的权利的来源,促进代表更好地履职、更好地为人民服务。

  另一方面,人大和组织、纪检监察部门要互通信息,共同担起监督职责。

  按照现在的规定,代表虽然有持证视察的权力,但一般开展较少,大部分人大代表的各种履职都是由各级人大及其常委会组织的,因此,对代表的履职情况最了解的也应该是各级人大及其常委会。

  所以人大及其常委会应当承担起监督组织机构的责任,发现苗头后应及时组织选民和原选举单位对其选出的代表进行评议等,对不合格代表及时提出罢免案,以使选民和选举单位能够更有效地行使监督权。组织部门要及时掌握代表动态,加强配合,及时与本级人大沟通,了解代表的动态,掌握代表的履职情况,不至于“睁眼瞎”。纪检监察部门要加强对代表的跟踪监督,与其等代表出了事以后再去处理,不如加强平时的监督,抓早抓小,争取防患于未然。

  (二)要围绕代表的权利和义务来监督。

  代表法规定,代表享有下列权利:出席会议并行使审议权,提案权,提出建议权,选举权,表决权,知情和保障权,法律规定的其他权利。代表应当履行下列义务:模范地遵守宪法和法律、保守国家秘密、协助宪法和法律的实施,按时出席本级人大会议、做好审议及会议期间的其他工作,积极参加闭会期间统一组织的履职活动,加强履职学习和调查研究、不断提高履职能力,密切联系群众、努力为人民服务,自觉遵守社会公德,廉洁自律、公道正派、勤勉尽责。监督人大代表,重点看代表能否处理好行使权利与履行义务的关系,在行使法定权利的同时履行相应的法定义务,将二者加以有机统一。要使代表依法行使好法律赋予的权利,不能够不用也不能够乱用;依法履行好法律规定的义务,不能够只行使权利不承担相应的法定义务。

  (三)要通过规范完善有效的监督机制监督代表。

  要建立健全一套规范、完善、有效的监督机制,加强对人大代表的监督,让代表受到监督机制的约束和管理,使其自觉地接受和服从监督。

  1.细化人大代表联系选民的法律规定。代表法对人大代表接受原选区选民或原选举单位的监督,回答询问的规定并不是很具体。因而,建议在相关法律中要有明确的量的规定,如规定每年参加原选举单位组织的活动多少次,主动联系原选举单位多少次,参加本级人大常委会组织的活动多少次等。笔者以为,哪怕代表再忙,事务再多,参加这些履职活动也要有保障。没有量的积累,哪有质的保证?

  2.开展代表向选民和选举单位述职制度。各级人大要建立代表联系选民制度和代表述职评议制度,每年组织代表向选民和选举单位开展一次述职活动,接受群众的评议和监督。在这方面,兴宁市的经验可以作为借鉴。兴宁市人大常委会制定了《兴宁市人大常委会关于市人大代表述职评议暂行办法》,以代表小组为单位,由各镇(街)人大负责组织实施,每年安排1至2名兴宁市人大代表向原选区选民述职,选民可以现场对代表的述职报告提出询问,或提出意见和建议,代表应如实回答,最后选民对代表的履职情况进行测评。通过开展人大代表述职评议工作,促使代表依法履职、积极履职,为群众办好事实事,自觉接受选民监督。

  3.全面推进代表联络室的规范化建设。实践证明,近年来我省在各基层乡镇(街道)建立的代表联络室是百姓联系代表、监督代表履职的重要平台。比如梅州市建成113个代表联络室并开展代表接待日活动,既使代表活动处在群众的监督之中,也为群众解决了一些实际困难,得到了省的推广。各级人大要加强组织领导,明确各自职责,强化服务保障,进一步对代表联络室进行提档升级、提高标准,不断优化活动阵地,完善相关制度,落实管理人员,全面推进代表联络室的规范化建设,使之真正成为代表联系群众的主阵地,反映民意的主渠道,发挥代表作用的主抓手,真正实现人大代表密切联系人民群众常态化。

  4.建立代表激励约束机制。人大代表代表人民管理国家和社会事务,受选民监督,必须建立有效的约束机制。各级人大要为代表建立履职档案,将代表出席人民代表大会和在闭会期间参加活动、履行职责的情况如实记载,每年年底以书面形式印发给全体代表,并向选民或原选举单位通报。要实行能上能下、能进能出的动态管理制度,要善于运用一些刚性手段,在适当情况下敢于大胆启用撤换和罢免代表的手段,真正起到震慑效果。

  ■(代表单位:梅州市人大常委会研究室)

  来源:《人民之声》杂志2016年第5期

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