南海区人大常委会城建环资工委

　　根据区人大2014年工作安排，城建环资工委深入各镇（街）和区职能部门开展调研活动，先后组织了7个镇（街）以及区国土、规划、住建三个部门，分别以东、中、西三大片区召开了调研座谈会，对我区农村集体建设用地开发使用情况广泛讨论，现将调研情况报告如下：

　　一、基本情况

　　早在上世纪90年代初，我区敢于先行先试，开始尝试开发利用农村集体建设用地，探索出“南海模式”，率先享受到了农村集体建设用地开发使用带来的红利。2013年，我区实现地区生产总值2172亿元，城镇居民可支配收入39656元，农村居民纯收入18590元，率先步入小康水平。2013年，全区村组两级可支配收益62.72亿元，村（居）社（组）两级股份分红总额30.73亿元，股东人均分配金额4005元。我区土地总面积1071.22平方公里，全区建设用地总面积536.93平方公里，其中农村集体建设用地面积250.68平方公里，占建设用地总面积的46.7%。我区农村集体建设用地包括住宅用地（宅基地）112.1平方公里，占比44.72%；工业用地130.7平方公里，占比52.14%；商服用地5.11平方公里，占比2.04%；其他用地2.77平方公里，占比1.1%。目前，农村集体建设用地开发使用方式主要分为出租、出让、自主开发三种。自2005年广东省政府出台实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》至2013年12月31日，据初步统计，通过之前的区土地交易中心及2010年之后的镇（街）农村集体资产管理交易平台，全区农村集体建设用地出让88宗、面积2188.05亩；出租1464宗、面积6413.55亩。其中办理了集体建设用地使用证的主要为出让性质，至目前为止办理81宗，土地面积1771.43亩。目前我区土地开发强度大，土地利用率超50%，而农村集体建设用地开发规模档次不高、土地产值偏低等因素是制约着我区经济社会的发展与提升的瓶颈。我区农村集体建设用地资源仍存很大的提升和挖潜空间，对于如何释放农村集体建设用地资源利益最大化值得进一步探索和思考。

　　二、主要做法与成效

　　（一）成功引入农村股份制改革

　　在上世纪90年代初期，我区被国家批准为农村改革试验区，实行以土地为中心的土地股份制改革试验。把农村土地划分为农田保护区、工业发展区和商业住宅区。将集体资产的净值和土地、鱼塘折价入股，以有社区农村户籍的农民为配股对象，按设定的股权比例进行分红，并按章程规定产生董事会、监事会等组织机构，行使相应职能。部分村社按照“固化股权、出资购股、合理流动”或“生不增，死不减”的原则，允许股权在社区范围内流转、继承、赠送、抵押。实现了农业适度规模经营，促进了农村二三产业全面发展，进一步明晰了集体产权，保障了农民土地、集体资产的股份收益，为农村集体建设用地入市流转奠定制度基础。

　　（二）进一步完善适合本地实际的地方政策法规

　　2005年，广东省政府出台实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省政府令第100号），明确在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法出让、出租、转让、转租和抵押。2011年，区政府出台《佛山市南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法》（南府[2011]308号），进一步规范农村集体建设用地使用权出让、出租的交易行为。同年，区国土局出台《关于印发<佛山市南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法>操作指引的通知》（南国土[2001]220号），进一步推动集体建设用地使用权流转走向规范化、制度化。从政策上为集体建设用地流转及开发使用提供保障。

　　（三）率先启动“三旧”改造政策

　　我区自2007年启动“三旧”(旧城镇、旧厂房、旧村居)改造，先后经过了零星改造、连片改造、区域改造三个阶段。我区以“三旧”改造为突破口，推进集体建设用地的集约开发，淘汰高耗能污染企业，腾笼换鸟，为产业转型、城市升级和环境再造提供空间。2013年，我区在梳理原“三旧”改造政策的基础上，经过大量深入调研，结合南海实际，出台了《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施意见》，将“三旧”改造、环境提升、城市更新有机结合，出台奖励政策，鼓励土地所有者、投资者进行产业提升改造，支持企业“三旧”改造项目的运营，激发原企业主和土地持有者实行增资扩产的投资热情。如桂城瀚天科技城和大沥广佛国际商贸城中心区项目，通过“三旧”改造，提升土地产值、改善周边的生活和营商环境、也为当地村民带来稳定的经济收入。以广佛国际商贸城中心区为例，项目用地面积1800多亩，原为废品回收及加工小作坊聚集地，环境污染严重。采用多种改造模式，相继打造出九龙涌景观绿化带、广东有色金属交易中心、广佛智城等项目，环境得到改善，周边土地物业大幅升值，村民收益明显提高，实现农村集体建设用地开发使用的利益最大化。

　　（四）较好地完成了集体土地确权发证工作

　　区国土城建和水务局（国土）在2011底开展此项工作，2012年基本完成。进一步明确了集体土地登记以及历史遗留建设用地范围，对符合确权发证条件的农村集体经济组织和用地主体颁发权利证书，科学界定了农村集体土地的产权主体，为集体建设用地使用流转工作的顺利开展奠定良好基础。

　　（五）创新搭建交易平台

　　我区于2008年，在丹灶镇率先开展建立农村集体资产交易平台试点工作，2010年，全区各镇（街）农村集体资产交易平台全部运作。所有农村集体资产交易（含集体建设用地流转）都须通过此交易平台进行。增加了农村集体建设用地交易信息的透明度，引导农村建设用地有序、合理、集约开发，强化对农村集体建设用地交易的监管力度，有效保障农民利益。

　　（六）建立和完善基准地价体系

　　2013年初，区政府颁布实施《佛山市南海区人民政府关于公布实施南海区集体建设用地基准地价的通知》（南府[2013]49号），规定了集体建设用地基准地价和基准租金，对不同用途的集体土地制定基准地价。实现了全区农村集体建设用地使用权流转有价可依，让农村集体建设用地开发更加公平、公正、公开。

　　三、存在困难和问题

　　（一）土地法律体系不够完善

　　省100号令、区308号文以及区国土的220号文均对农村集体建设用地流转作出了政策性指引，但农村集体建设用地使用权流转和开发使用过程中仍然面临法律瓶颈。省100号令、区308号文以及区国土220号文与《中华人民共和国土地管理法》的部分条款有所抵触；我区集体建设用地流转年限规定与《合同法》有关租赁年限不一致；很多已流转集体建设用地未办理土地登记，难以获得物权法保护；《税法》中缺乏对集体建设用地税收的规定等。目前农村建设用地和国有土地未能实现同地、同权、同价、同责。另外，法律体系和办理手续的不完善亦导致农村集体建设用地开发过程出现问题和矛盾，引发农村不稳定问题。

　　（二）农村集体建设用地开发使用水平有待提高

　　1.我区农村集体建设用地整合难度高。全区现时农村集体建设用地呈数量大、分布散、宅基地占比大等特点，由于历史原因，用地期限和地上建筑物租期未能统一，部分村居辖区界线不清晰，存在边角地、插花地，因受目前政策制约，难以整合开发。

　　2.农村集体建设用地开发使用效率低。由于我区农村集体组织以出租集体建设用地使用权获得收益的情况比较普遍，鉴于租期满后土地及地上建筑物使用权均属于集体所有的规定，投资者投入较少、建设档次偏低，地上建筑物多以低矮厂房为主。缺乏科学规划，造成“村村点火、户户冒烟”无序建设现象突出。导致农村集体建设用地综合效益不高。

　　3.村组领导科学发展用地意识薄弱。由于我区部分农民甚至集体经济组织负责人对土地统筹开发利用认识不足、缺乏前瞻性，为保证每年收益不减少，对于农村集体建设用地的开发过于麻木、粗放，急于把集体建设用地以出租形式开发使用，更忽略相应配套设施建设。村与村之间各自为政，缺乏政策统一指引、统一规划等原因影响着农村集体建设用地开发使用。

　　（三）配套政策不完善，影响农村集体建设用地使用权流转和开发使用积极性

　　1.农村集体建设用地未能实现与国有用地同地、同权、同价、同责。一是农村集体建设用地不具备商品功能。目前，多数金融机构对农村集体建设用地使用权融资抵押仍处在观望状态，由于缺乏国家法律法规支持，担心带来投资风险，融资难度大。另外，由于政策法规限制，农村集体建设用地的地上房产未能分拆办理房产证，不能分割销售。农村集体建设用地开发使用潜力受到了一定制约。二是交易程序设置不完善。区农村集体建设用地交易对比国有土地使用权交易程序和要求略显单薄，部分前置文件，如规划设计条件等要求模糊，出现交易前后规划条件擅自更改，开发强度前后不一致的情况，容易引起纠纷。三是税费政策不明确。在农村集体建设用地流转交易方面国家仍没有统一、权威的税费政策规定，区政府又不能自行制定税费政策，地方税务部门一直未能提供具体的收缴标准。

　　2.“三旧”改造与农村宅基地和社区（农民）公寓建设方面。一是农村集体建设用地进行“三旧”改造过程中由于土地分布零散，土地涉及多个经联社或经济社所有，地上物租赁主体较多，难以进行整合，且报建成本高、返还标准低等原因造成村居以及投资者参与“三旧”改造积极性不高。以及由于区内三大片区发展不平衡，地值差异大等原因，一定程度上影响“三旧”改造推进。二是我区为了规范农村集体建设用地市场，自2008年按照相关政策“一户一宅”的要求，起停止了宅基地新增报批工作，确保了农村集体建设用地市场健康有序发展。但由此也衍生出部分农民住房刚性需求难以满足的问题，在个别镇（街）出现农民非法抢建的现象。三是社区（农民）公寓建设推进缓慢。由于建设标准高、缺乏具体操作性指引，只能参照商品房标准，报建流程繁琐、税费成本大等原因影响社区（农民）公寓建设积极性。同时因为规定90平方米以下住宅建筑面积占宗地住宅总建筑面积的比例不小于70%的设计规定与农民生活习惯不相符、“拆旧建新”的上楼机制等因素打击农民上楼的积极性。四是由于农民住房的刚性需要、利益驱使以及农民法制意识淡薄，造成农村宅基地抢建、违建现象出现。

　　3.流转后的产权细化和公共配套服务管理不明晰。由于集体建设用地产权登记制度尚未建立，无法办理产权分割登记、产权主体不明晰。另外，农村集体土地流转后，集体土地项目及周边环境的公共配套设施如市政道路、给排水等建设主体尚未有明确规定。加上农村公共设施投入巨大，政府公共财政和社会保障未能完全覆盖广大农村社区。由于农村公共配套不足，制约了农村集体建设用地价值进一步提升。

　　四、建议和意见

　　（一）争取政策支持，实现农村集体建设用地效益最大化

　　我区的政策创新和制度试验一直面临难以突破大法的困境，在农村集体建设用地开发使用方面期待着国家层面出台的更多具操作性政策指导，积极争取和建议上级职能部门出台相应的配套政策。解除对农村集体建设用地使用权流转和开发使用的法律障碍。使农村集体建设用地开发使用获得政策上指引，法律上保护、法理上支持。

　　（二）加强统筹力度，推进农村集体建设用地有序、合法、科学开发使用

　　1.针对我区农村集体建设用地整合难、规划缺乏、开发档次低、公共配套服务不明晰等情况，建议区政府加强统筹力度，制定统一规划，特别是村庄规划，以科学的规划引领农村集体建设用地开发使用。探索成立集体土地储备中心，打破镇与镇之间、村与村之间各自为政局面，实现农村集体建设用地集约开发，提高我区农村集体建设用地高效利用。

　　2.转变工作方式，引导集体利益诉求。一是建立科学的利益分配机制，运用利益共享机制，通过市场引导，利益撬动的方式，构建政府、村组、村民三方利益共享的“利益共同体”，以此推进“三旧”改造项目和社区（农民）公寓等农村集体建设用地开发使用；二是加强政策引导，提高农村集体建设用地开发使用的积极性。深化“三旧”改造政策，进一步争取上级部门简化项目报批流程、缩短项目报批时间，提高“三旧”改造返还标准、税费优惠等，成熟一个、推进一个、完善一个，做好示范点工作，以点带面推进“三旧”改造工作。同时，完善社区（农民）公寓建设相关规定，对社区（农民）公寓的规划、报建、施工、验收等环节出台操作性强的规定，改变原有“拆旧建新”的上楼模式，充分考虑农民住房习惯，完善公寓设计方案，提高社区（农民）公寓的吸引力，为农民对住房的刚性需求提供出路。

　　（三）选准突破口，探索构建完善我区农村集体建设用地使用权流转和使用开发的政策体系

　　1.完善我区农村集体建设用地使用权流转制度。总结我区农村集体建设用地使用权流转实践经验，科学评估现时《佛山市南海区集体建设用地使用权出让、出租管理办法》，并以此为基础进行完善和优化。尽快制定规范集体建设用地二次流转、明晰集体建设用地使用的权利和义务的政策文件，尽快出台融合集体建设用地一次流转和二次流转的《佛山市南海区集体建设用地使用权流转实施办法》。促进和规范农村集体建设用地二次流转、促进农村集体建设用地抵押融资渠道畅通、进一步明晰农村集体建设用地公共配套服务建设主体等问题，保障流转参与各方的合法权益，释放我区农村集体建设用地开发使用潜力。

　　2.完善农村集体资产交易平台交易程序。参照现行国有土地使用权交易程序相关规定，进一步细化部分前置文件的要求，如规划设计条件，原则上不能变更，如需变更，必须上平台重新进行交易，保障交易的公平公正。加强交易平台与规划部门的信息对接，尽量减少交易过程中漏洞的出现。

　　3.除了探索制定规范农村集体建设用地入市的政策外，应积极探索建立集体用地共用宗登记制度、集体建设用地使用权抵押融资机制、制定农村集体建设用地流转税费等配套政策，逐步实现城乡统一、房地一体的农村集体建设用地流转、登记、抵押融资体系，逐步实现集体建设用地与国有建设用地“同地、同价、同权、同责”，最终建立城乡统一的建设用地市场。

　　（四）加强宣传引导，为农村集体建设用地流转提供有力保障

　　一是加强农村集体建设用地开发使用相关政策文件宣传教育引导，加大对各项政策的社会宣传力度，做好政策宣讲、解析工作，使政策的实施得到社会广泛支持。二是加强示范点宣传工作，对我区农村集体建设用地开发使用具有代表性、示范性的项目进行重点宣传，以点带面，推动农村集体建设用地的开发使用。三是加强组织培训学习，通过聘请专业团队，到全区各村（居）进行政策宣讲，向股东、社员进行系统、科学政策解读和法律法规培训，提高广大股东、社员对我区农村集体建设用地政策法规的理解，形成共识，促进我区农村集体建设用地有序、科学、合法开发使用。

　　2014年6月9日