2013年，我区在不断深化行政审批制度改革的探索中，创造性地提出“三单”管理理念，即是对政府行政机关的审批执法事项实行权责清单管理。该项改革获得了中央、省、市的高度关注和肯定。为进一步深化“三单”管理改革，更好地释放该项改革的动力量能，今年5月，区人大常委会就“三单”管理改革实施情况进行了专题调研。现将调研情况报告如下：

　　一、“三单”基本情况

　　截至2014年底，我区已编制负面清单共6大类1196项，其中涉及区域发展17项，环境保护10项；企业投资项目限制类228项，禁止类525项；外商投资产业限制类122项，禁止类38项。准许清单共5大类1404项。监管清单共2大类68项，其中分类分级管理22项，涉及餐饮服务、网吧、医疗机构、房地产开发企业资质等；监管措施46项，涉及食品安全、安全生产、环境保护、企业经营等。

　　二、“三单”管理改革初见成效

　　经过一年多的运行实践，“三单”管理理念逐渐在政府部门扎下根基，各职能部门服务群众的意识明显增强。“网络倒逼”的手段有效扭转了政府部门以往的官僚作风，构筑起阳光透明、严谨高效、监督有力的政务环境。

　　一是行政审批更加公开透明。各镇街、部门对涉及审批的政策法规进行了全面梳理，以清单方式明确列出南海辖区内禁止和限制企业投资经营的行业、领域、项目等；对行政审批及社会服务事项制定行政审批业务标准，把准入资格条件格式化，明确了提供行政审批和社会服务的条件和流程，并通过网络平台向社会公开。各行政部门的审批服务行为全程在网上公布，接受社会大众监督。纪检监察部门专门开发了电子监察综合系统，对审批流程全程网上监控，为“三单”管理改革的顺利推进保驾护航。

　　二是营商环境更加公平有序。各镇街、部门严格依据“三单”实行“无差异审批”，有效规范了行政审批服务行为，杜绝了审批自由裁量过大，审批依据不清，审批标准不公开等现象的发生。“监管清单”明确了对企业实行分级分类管理。对诚信较好的企业可减少监督检查的次数，而对诚信较差或因违规违法列入“黑名单”的企业实施严管，从而合理地调配了部门的监管力量，提高了部门的监管效果，维护了社会经营环境的公平和正义。

　　三是群众办事更加方便快捷。各镇街、部门在梳理行政审批及社会服务事项的同时，对审批服务进行了流程再造，变串联审批为并联审批，变逐个部门审批为联合审批，大幅简化了审批步骤，缩短了受理审批期限。各部门还推出了明晰审批办理所需材料、前移受理点、印制服务指南等一系列措施，为群众办事提供指引和便利。新实施的“一窗通办”，再次将行政审批服务全面升级，极大地方便了群众办事。调研中，群众普遍反映：现在办事弯路变直了，到场办理次数减少了，时间节省了。

　　三、存在问题

　　三单管理改革是我区深化行政审批体制改革的一个重要推手。调研发现，“三单”管理改革既因自身的先天不足，又受制于其他关联环节，在推进过程中掣肘较多，效果未达预期。

　　（一）体制畸形。“三单”管理改革涉及全区所有具有行政审批、执法职能的政府部门，由区审改办统筹相关工作。区审改办设置在区行政服务中心，换而言之，主要是由区行政服务中心负责统筹、协调、推进“三单”管理改革工作。区行政服务中心只是一个事业编制单位，且在改革过程中，区委、区政府并没有赋予其更高的行政权限，由一个事业编制单位去统筹、协调全区行政职能部门推进行政审批改革工作，其难度和阻力不言而喻。镇街行政服务中心也面临着同样的行政尴尬。镇街行政服务中心只是镇街党政办下属的一个办事机构，一般由一名党政办副主任兼任中心主任。这样的架构与其担负的在第一线为群众提供综合行政服务的重要职责明显不相对称。这样的架构难以指挥、调动进驻中心的各相关行政部门的人员，无法监管相关的审批工作，与高效、简便的行政审批服务模式不相适应。体制的不顺畅，权责的不匹配，影响了包括“三单”管理改革在内的行政审批体制一系列改革的顺利推进。

　　（二）监管乏力。“三单”管理运行应由编制、执行、监管三个环节组成。清单的编制环节在区审改办的主持下，已基本完成。清单的执行环节分两部分操作。一是负面清单和准许清单，分别属于投资准入管理范畴和政府审批服务范畴，区行政服务中心在网上审批改革和审批标准化改革的基础上，通过网络平台统一监管，这两个清单的执行情况比较到位。二是监管清单，属于市场监管体系范畴，包含了各种审批后续监管措施，它的执行主体是各个政府职能部门。由于缺乏统一的监督考核平台，目前，无法对监管清单执行情况作出准确评估。清单的监管环节即是对清单的编制和执行进行监管，这是当前“三单”管理改革中最薄弱的环节。清单的编制是否合法、合理，清单的执行尤其是监管清单的执行是否严格、到位，没有明确对应的监管部门、监管措施和奖惩制度。“三单”管理改革触及许多政府职能部门的利益，若缺乏有力的监管，而寄希望于职能部门自觉参与改革、主动放弃已有的权利，显然不现实。比如，有的事项审批流程中规定的个别环节或所需提供的材料证明，于法不立，于理无据，完全是职能部门为了逃避责任，甚至谋取利益而擅自设置和增加的。清单中会出现如此的审批流程，说明对清单的编制审查不严。又比如，由于缺乏有效监管，一些职能部门执法人员在对企业的管理、执法中，自由裁量的现象仍时有发生，监管清单形如虚设。

　　（三）配套滞后。“三单”管理改革不是一个孤立、自成一体的改革，它与三网融合、事权下放、一窗通办等一系列改革是相辅相成的，需要一定的配套工程和措施去支撑。调研情况表明，“三单”管理改革所需的配套工程和措施还相对滞后。第一，行政信息不互通。负面清单和准许清单重新塑造了行政审批流程，将以往的串联审批调整为并联审批，但由于部门之间信息不互通，导致工作中出现了“并联”审批依据不足、审批结果打架的现象。第二，部门行政关联机制不完善。比如，有部门反映，“先照后证”的工商登记制度改革后，由于工商部门与相关业务主管部门没有建立行政关联机制，工商部门只管给经营者发放营业牌照，却不主动将经营者的相关信息告知相关业务部门，如若经营者只办照不办证，相关业务部门就根本不知道这些经营者的存在，造成监管真空。第三，网格化管理推进缓慢。网格化管理是实施监管清单的重要配套措施，直接影响着监管清单的实施成效。但该项管理工程因掣肘因素多，推进难度大，进展缓慢。一是工程庞大。该工程需要对各网格片区的各种信息进行采集，主动发现问题、反馈问题，再由政府集中指挥，统一调度，快速处理，及时跟进。其工作量及复杂性非同一般。二是阻力不小。实施网格化管理，将会把各执法部门的执法行为全程纳入监控范围，并直接置于社会的监督之下，这对执法部门的工作体制、工作方法、工作能力等都是一个新的考验。三是基础薄弱。网格员队伍建设和数据系统建设是网格化管理的基础工程。目前，我区在这两个方面的建设还比较薄弱，影响了网格化管理的推进和效果。配套工程和措施的滞后，造成“三单”管理改革中一些关键环节难以顺利实施，迟滞了深化行政审批体制改革的步伐。

　　（四）保障不力。一是镇街行政服务中心反映，事权下放改革没有做到人由事转、费随事增，基层承接了大量下放的审批工作，但人员、经费却没有相应增加，造成基层行政服务中心任务重、人员缺、压力大。二是部分部门对进驻基层行政服务中心工作不够重视。个别部门将派驻行政服务中心工作作为处理排名靠后员工的手段之一；一些部门在组织工作培训时，很少安排在行政服务中心工作的一线人员参加；有的部门在收到上级对某些政策规定作出调整的信息后，不及时转发基层部门，造成基层工作被动挨批。三是基层执法部门普遍反映，监管对象多，执法人员少，工作只能疲于应对，监管清单难以落实。比如，大沥镇食药监局只有39人，而该镇有证照的餐饮、食品加工企业超过8000家，还有大量无牌无证的企业。如此的工作负荷，要求完全落实监管清单，难度很大。

　　四、对深化“三单”管理改革的意见和建议

　　（一）加强改革的领导力量。“三单”管理改革涉及面广，牵涉部门多，是一项系统的、复杂的社会管理体制改革，需要打破坚厚的部门壁垒，突破旧有的利益格局，触动既得利益者的利益，改革统筹的难度和遭遇的阻力非同一般。按照目前的职能定位和人力配置，区行政服务中心显然难以胜任负责统筹该项改革的角色。建议区委、区政府在加强深化行政审批改革的领导力量的同时，提升区行政服务中心的行政架构，扩展行政职能，赋予更高的行政管理权限，以利于该中心能够更好地统筹“三单”管理改革，履行监管职能部门落实“三单”的监管，协调跨部门之间的审批、执法工作，推动“三单”管理改革顺利实施。建议对镇街行政服务中心也给予升格扩权，提高行政级别，增强指挥、调度、监管进驻中心工作的人员的能力。

　　（二）加快改革配套建设。一是推进信息共享。要加快推进大数据建设，将各个部门的信息孤岛串通，整合碎片化的传统信息资源，为跨部门、多领域的信息综合管理运用奠定技术基础，实现“三单”动态管理，全链条跟踪。二是建立、健全部门行政关联工作机制。要将各行政部门的审批、执法工作关联起来，通过信息共享，实行“一家操作，抄告相关，协同监管”，发挥部门监管合力、提高协同监管能力，形成行政部门各司其职、主动配合、环环相扣、齐抓共管的大监管工作机制。当前，尤为紧迫的是加快制定、出台商事制度改革的后续监管制度，增强职能部门落实监管职责的主动性。三是加快推进网格化管理进程。在统筹大数据的基础上，加快政府业务系统的整合，建设企业统一监管平台、社会治理平台等综合性政务平台，提高网格信息传递、反馈速度。进一步完善网格化管理中纵向（区、镇街、社区三级）和横向（部门之间）的工作统筹、协调机制，理顺网格事件的处理流程。加强对网格员的业务培训，出台网格员考核、奖惩办法。

　　（三）尽快出台监管机制。建议通过引进第三方的方式，审核、研判三份“清单”相关条款的合法性、审批裁量的规范性以及审批、监管流程的合理性，确保“清单”不违法、不违理、不唯利，既清白又单纯。要尽快建立、健全“三单”落实情况监管机制。严格实施网上申报、网上审批、网上查询、网上监督，严查网外申报、网外审批的暗箱操作。开发功能更强大的电子监察系统，推进职能部门执法上网，将职能部门行政监管、执法的全过程上网公开，使权力的运行更透明，执法的过程更阳光。借力网格化管理，加大对职能部门落实监管清单的明察暗访，认真核实企业、群众的投诉、举报，严肃处理职能部门的不作为、懒作为、乱作为等行为，定期通报监管情况。要加大对“三单”管理改革的宣传力度，帮助群众了解掌握“三单”管理的信息，引导社会力量共同参与监督“三单”管理落实情况。

　　（四）加大基层部门建设力度。加大投入。充分考量基层政府、部门的承载能力，在下放行政审批、监管事权的同时，将更多的机关人员、经费下沉基层，给予基层配套的人、财、物、政策等多方面支持。加大对业务人员，尤其是基层一线执法、监管人员的培训力度，增强专业知识，提高执法监管能力。提高基层一线工作人员的薪酬待遇，拓宽基层人员晋升的渠道，确保基层队伍人员稳定，工作安心。

　　佛山市南海区人大常委会

　　2015年7月14日