根据区人大常委会2015年工作要点安排，将要在8月份召开主任会议听取我区养老事业发展工作情况。为进一步掌握更多、更广、更深的情况，于本月由区人大常委会领导带队法工委到区民政局专门对养老事业发展情况进行深入调研，现将有关调研情况书面报告如下：

　　一、我区养老事业发展现状

　　（一）人口结构

　　当前我区老龄化形势严峻。60岁以上人口数为22.21万，占全区户籍人口总数的17.56%。（国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10％，或65岁以上人口占总人口的比重达到7％作为国家或地区是否进入老龄化社会的标准。）我区已是人口老龄化社会。如果南海维持当前的自然增长率、生育率和死亡率，我区人口老龄化程度将不断加深，老年人退休保障、医疗服务、照料服务等方面压力也将会随之加深。

　　（二） 养老服务需求

　　1、经济允许条件下的养老方式选择。目前，我区养老方式仍以配偶、子女照料的家庭养老方式为主。经第三方统计：70.84%受访者表示将维持现状，不考虑其他养老方式；20%受访者表示会选择居家养老方式，其中在家失能老人对居家养老的需求较大；4.1%受访者表示会选择社区养老，其中，日托中心需求量最大（88.9%），老人饭堂其次（66.7%）；5.06%受访者表示会考虑机构养老，该群体以女性、城镇户籍、对身体情况较为担忧，但经济上又相对宽裕的群体为主，其中，文化程度与收入水平均较高的机关、企事业退休群体对入住养老机构有较强意愿；经济相对紧张、农村户籍的群体普遍不愿意入住养老院，主要影响因素包括传统文化、家庭观念以及经济条件。结合我区老龄化趋势可推断，区内居家养老服务需求将出现极大增长。

　　2、养老支付承受能力。一是居家养老。我区老人对居家养老服务的项目需求多样，但支付能力有限，表示会选择居家养老的家庭养老失能老人中，只有24.4%可承受月均500元以上的服务价格，51.2%受访者仅可承受月均100元以下的服务价格，意味着逾半数老人的服务需求须由政府资助或购买才能实现。二是社区养老。类似于居家养老，社区养老也有购买力不足的隐忧：受访者中有41.2%仅可承受月均100元以下的社区养老服务，可承受500元或以上只有17.6%。由此可见，社区养老需求殷切。三是机构养老。目前在月均费用方面，大部分（35.8%）在院老人的月均费用在1501-2000元之间。96.6%受访失能老人希望在养老院中得到医疗保健与康复服务，但大部分失能长者对机构养老没有足够的支付能力，逾半数老人（58.6%）只能承受月均500元或以下。文化程度与收入水平均较高的机关、企事业退休群体有能力并愿意为机构养老月均支付5000元，部分甚至更高，但对敬老院硬件设施（娱乐及康复设备、院舍环境）和服务水平（医疗、护理等）等要求极高，即使本区条件最好区社会福利中心颐养院，仍远未到达该群体期待值。

　　二、我区近几年养老工作成效

　　（一）机构养老快步发展。区镇两级政府对机构养老工作十分重视，不断加大投入，近三年投入超过2.5亿元推动机构养老发展。由区政府投资近8000万元建造有近900个床位的区福利中心二期工程，将于近期投入使用；桂城街道投资近3000万元建成有400多个床位的新的桂城敬老院，将原桂城、平洲两敬老院整合；大沥镇投资3000多万元建成有500多个床位的新的大沥敬老院，将原大沥敬老院、盐步敬老院进行整合；狮山镇投资近1500万元在松岗敬老院增建有近200个床位的新楼近期也将投入使用；九江镇政府投资7000多万元新建的九江敬老院正在建设之中。而且，区政府还每年投入400多万元对镇（街道）敬老院进行升级改造。

　　另一方面，积极吸引社会力量参与养老服务建设。例如，佛山保基投资有限公司（位于南海黄岐建设大道2号）投资近7亿元兴建的集养老、医疗、防治、培训于一体的有近3500张床位的广东泰成逸园养老院正在建设及申办之中，明年下半年将投入使用。将缓解我区机构养老床位不足问题，同时也将成为我市、区及至全省的养老示范标杆。

　　（二）社区养老示范工作深入推进。社区养老方面，近三年我区投入了近2000万推进社区养老示范点建设。目前已建有桂城桂园社区长者日间照料中心、区福利中心长者日间照料中心、大沥沥苑长者日间照料中心、大沥直街长者日间照料中心、里水新兴长者日间照料中心及官窑驿园长者日间照料中心，其中桂园社区及福利中心的长者日间照料中心为省第一批居家养老服务示范单位。

　　（三）居家养老工作不断延伸。居家养老方面，目前我区有二个从事居家养老上门服务的居家养老服务机构，除承接由政府购买服务的服务对象的上门服务外，还努力加大宣传和引导力度并大力开拓市场，大力开展社会老人居家养老上门服务工作，以实现居家养老“8974”的工作目标。同时，根据市场物价和群众的需求，我区正加快居家养老的扩面提标工作。

　　（四）各种老龄福利不断完善。区政府每年出资5400万元为辖区70岁以上老年人发放高龄津贴，并为辖区70岁以上老年人购买了老年人意外伤害综合保险。同时，政府每年出资200多万元为辖区失禁老年人提供服务，为辖区“五保”、“三无”老年每人每月发放1380元的救济金，为1-４级残疾老年人发放生活津贴，为困难老年人实施免费白内障手术，为“五保”“三无”对象、享受低保的老年人、残疾老年人出资购买医疗保险。辖区老年人各类福利不断增加并延伸，老年人的幸福指数不断提升。

　　三、当前养老服务工作面临的问题和困难

　　最近的几年，我区虽然做了大量的工作去构建南海区养老服务体系，但对照省市的“十二五”养老工作规划的要求还存在差距，要完成省市下达的“8974”养老目标任务，也面临一定困难。主要体现在：

　　（一）上级文件可操作性不强。省、部委虽然已出台关于用地、医疗、税收等相关政策文件，但都没有具体的实施方案，不具可操作性，以致于区政府拟出台相对应的政策文件，仍感依据不足。

　　（二）原有建筑物难以发挥作用。利用原有建筑物改建为养老机构时，存在只有土地证而没有房产证，导致无法报建及无法进行消防验收等，未能有效地发挥旧有废弃建筑物这一资源效应。

　　（三）机构养老床位数未能达标与当前床位空置之间的矛盾突出。按照省市十二五发展规划“8974”的工作目标任务（即养老床位数占老人数4‰），我区到2015年末的养老床位数应达8800张，而我区目前机构养老床位数只有2729张，存在较大的差距。但同时，即使目前全区拥有的床位数，其使用率也只有65.3%，空置率达34.7%。

　　（四）政策发展滞后，政府扶持力度不足。我区目前仍沿用2011年之前出台的政策文件，未能与时俱进，造成居家养老工作及民办养老机构的发展严重受阻。特别是民办养老机构的扶持发展方面，床位补贴南海最多是2000元/张。省政府2013年已出台文件要求民办养老机构床位补贴不低5000元/张。目前，全市五区中，顺德床位补贴为15000元/张，禅城床位补贴为10000元/张，三水床位补贴为5000元/张。

　　（五）医养分离导致敬老院入住率偏低。目前，全区的养老机构除区社会福利中心配有康复医院外（这也是福利中心床位供不应求的主要原因），其他的镇（街）敬老院能提供的医疗服务十分有限，充其量个别也是配备简易门诊，造成在院老人就诊不便或未能得到有效的医疗保障，加上敬老院的管理及服务未能满足南海老年人日益增长的养老需求，从而导致入住率偏低，床位空置率高。

　　（六）养老护理员存在严重短缺。目前，全区养老机构入住老人1781人，现有机构护理员仅224名。按照省的全自理（1：10）、半护理（1：6）、全护理（1：3）的护理标准计算，我区护理员缺口为195。主要原因是由于薪酬不高及社会地位偏低，而薪酬偏低的根本在于政府投入不足。薪酬低、地位低导致所请的护理员素质底、专业水平薄弱、团队不稳定、流失率高，从而导致机构管理和服务陷入恶性循环之中。

　　（七）未能将居家－社区－机构三大养老板块有机地整合。目前，我区虽然搭建了居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的养老服务体系，但基本上都是各成阵地、各自为政，未能达到相互补充、相互配合、相互利用、相得益彰的效果，使社会资源和公共资源未能发挥最大效应。

　　四、几点建议

　　（一）继续加大投入力度。尽管区政府对养老事业发展的投入力量巨大，但随着人口快速老龄化，现有的投入增长远不及人口老龄化的速度，应继续加大投入力度，并科学优化资源配置，避免“杀鸡用牛刀”，造成资源浪费。

　　（二）养老事业精细化管理。在各种资源有限的情况下，如何发挥政府管理职能的主观能动性，实施养老事业精细化管理显得尤为重要。通过政策、市场、创新、激励等手段，逐一破解制约着我区养老事业发展的问题。如土地、规划、房产证件的理顺问题；人才的管理问题；运用目标考核机制、人才吸引和创新激励机制等等，把养老事业发展推进深入纵深、细致入微、精雕细琢、锦上添花。

　　（三）养老事业多元化发展。既要用好“有形之手”科学调配养老资源；更要用好“无形之手”引入民营养老机构运用市场化管理；也要充分发挥社会力量、公益机构对养老事业发展的贡献作用；还要积极探索创新工作机制。如：构建“互联网+”的养老服务综合信息平台等等，把养老事业与时代发展的潮流有机结合，延伸与养老事业发展相关服务，形成庞大的系统工程，推动养老事业多元化发展，盘活全区的养老事业发展工作。进一步形成“政府主导、社会参与、市场运作、行业管理”的养老工作格局。

　　附件：国内较发达城市的一些政策创新

附件

　　国内较发达城市的一些政策创新

　　一、北京：养老券

　　养老券在我国某些城市（如上海2003、宁波2004）已在探索实施阶段，取得一定成效。政府通过派发养老券为困难老人购买养老服务，这是一种钱跟人走的方法。发放养老券的养老模式也叫社会化居家养老。

　　北京于2008年及2009年两度发文，向符合条件的老年人、残疾人发放养老（助残）券。其中，80周岁及以上老年人的补贴经费由福利彩票公益金、区县财政按照1：1的比例分担；16至79周岁残疾人的补贴经费则由区县残疾人就业保障金承担。2010年北京市共发放养老服务券4.3亿元，回收结算4.1亿元，结算率约96%，使用率非常高。北京民政的“十二五”规划中，已宣布了要扩大养老（助残）服务券的应用范围。

　　二、青岛：长期护理险

　　青岛市于2012年开始推出城镇职工护理保险和城镇居民护理保险，为老年人的护理服务筹资。每月月底，以当月职工医保个人账户记入比例划转0.2个百分点的资金量的2倍为标准，从医保统筹基金中划转，列入城镇职工护理保险基金。至2012年9月，青岛市财政筹集了3亿元资金对长期医疗护理保险给予补助，用人单位和个人不需另行缴费。

　　值得留意的是，从实际执行情况看，该保险制度有力地引导受保人尽可能采用居家和定点护理机构服务，避免医疗资源的过度使用，带来了养老与医疗的双赢局面。

　　三、广州：促进民办养老机构

　　广州与南海接壤，经济发展水平相近、文化风俗相同，更重要的是民办资金与养老人才容易双向流动，其经验必须重视与借鉴。如前所述，广州民办养老机构发展成效瞩目。社会资本在广州养老服务业如此活跃，得益于庞大的老年人消费市场，更离不开广州市政府的政策支持。广州通过加强用地规划、提高财政扶持、减轻税收、放宽申办医疗机构（医疗定点）条件与限制、引导购买民办养老机构意外责任保险、保障核心医疗技术人员职称评定与薪酬待遇、引入港澳资本投入养老服务业七个方面，不断促进民办养老机构的发展。目前，广州市各类养老服务机构共有床位22817张，其中民办养老机构有床位13702张，占总床位的60%以上，公办与民办养老机构比例为3：7。另外，民办的广州友好医院以及养老院联合体是全国规模最大的养老机构，目前拥有养老床位6000余张。

　　四、香港：长者平安钟服务

　　香港推行长者平安钟服务已将近20年历史。1996年初，一场突如其来的寒流袭击了香港，导致上百名独居长者因持续严寒引发心脏病症而猝死于家中。当年，长者安居服务协会在社会各界号召下成立。香港长者服务中的平安钟是由长者安居服务协会研发生产出来的。平安钟的主机与电话机相连，主机本身具有免提听筒式双向沟通功能。另外每台主机还配有一个遥控器，遥控器有颈链式和手表形两种。任何家中已安装电话的居住在香港的人士，都可申请使用平安钟服务。香港平安钟服务与时俱进。近年该协会开展“随身宝”、“平安手机”、“智平安”、“e体健”护士关怀等，整合成一整套完善的“平安服务”，为长者提供家居户外的全方位24小时呼援服务。根据该协会最新统计数据显示，透过平安服务寻求支援或关怀服务的累计次数达7,187,481 次。

　　南海区人大常委会法制工作委员会

　　2015年8月25日