新修订的《广东省信访条例》（以下简称《条例》）于2014年7月1日起施行。为了更好地贯彻实施《条例》，依法推进我区的信访工作，在区人大常委会的统筹指导下，依法治区办、法工委牵头，于《条例》实施一周年之际，就《条例》在我区的贯彻实施情况进行了专题的调研。调研采取集中听取汇报和个别走访的方式进行，广泛收集各方面的意见建议，先后听取了区直有关部门和镇（街）的情况汇报。现将调研有关情况综合如下：

　　一、我区信访工作的概况

　　近年来，随着改革开放日益深入，政治体制和经济体制不断变革，社会经济飞速发展，人们利益关系日益多元化，新事物新情况不断涌现，一些长期积累的历史问题和现实中的深层次矛盾逐步显露，对新形势下的信访工作提出了新要求。我区信访反映的问题主要集中在劳动社会保障、农村股份分配、外嫁女及其子女权益、土地征用补偿、医疗纠纷、退转军人待遇等方面。上述问题大多属于历史遗留问题和改革发展中的热点、难点问题，由于涉及面广、处理难度大，致使一段时期我区的信访工作处于高位运行状态，尤其是集体上访、越级上访问题比较突出，甚至出现堵路、拉标语横幅、冲击政府办公场所等以极端方式表达诉求的信访行为。

　　《条例》作为全国首部规范信访工作的地方性立法，其最大的变化就是实行诉访分离，把涉法涉诉的信访事项纳入法治轨道解决。其次是在畅通信访渠道、建立网上受理制度和依法终结制度、强化责任落实、规范信访秩序等方面给予了进一步明确。对于《条例》的贯彻实施，我区在区委的正确领导下，区信访局和区、镇有关部门单位，做了大量富有成效的工作。主要有五大方面的特点：

　　（一）领导重视，迅速行动，全面推进贯彻实施《条例》的学习、宣传、培训工作。《条例》颁布实施前后，区委理论学习中心组率先组织党员领导干部进行专题学习，区人大常委会会同区信访局，联合举办了专题宣讲学习会，邀请省人大法工委领导，为我区五套班子领导、区直机关单位主要负责人及分管信访工作的领导、各镇（街）党政主要领导及信访维稳办主任，以及各村（居）支部书记、主任等共2000多人作专题辅导报告。此外，区信访局还组织了区直部门单位、各镇（街）的领导和负责信访工作的同志参加《广东省信访条例》专题业务培训。制定了《佛山市南海区开展〈广东省信访条例〉“学习贯彻宣传月”活动方案》，全面开展《条例》进媒体、进机关、进社区、进企业的“四进”宣传活动，充分利用网站、电视、广播、报纸、杂志等媒体进行多种形式宣传，印制《条例》相关的宣传资料、物品近10万份发至村居。

　　（二）进一步健全完善制度，形成与《条例》相适应的工作机制。区信访局根据《条例》内容和本地区实际，全面对照梳理我区原有的信访工作制度，按照《条例》规定进行调整和完善。成立信访事项复查复核委员会，出台《佛山市南海区信访事项答复工作暂行办法》，进一步规范信访事项答复、复查、复核程序，依法规范信访工作。区人大常委会专门制定了《佛山市南海区人大常委会机关信访工作规定》、《佛山市南海区人大常委会信访约谈和督导重点涉访单位制度》，对区人大信访工作进行全面规范。南海区公安分局制定《南海分局信访工作实施细则》和《南海分局办理涉法涉诉信访事项实施办法》，明确细化和规范信访事项有关的受理、办理、终结等环节的程序和要求。此外，公安分局还建立健全信访工作考核制度。出台《南海分局涉警信访投诉责任追究办法（试行）》，对不按规定办理信访事项的进行倒查追责。去年，公安分局对下属4个派出所的6宗信访案件进行了责任倒查，对出现问题的责任民警进行年终绩效扣分或行政处分的处罚。区法院和检察院根据《条例》有关诉、访分离原则，分别制定相关的工作规程，对法律、行政法规规定由法定途径解决的事项，以常态化措施方便当事人立案，切实做到“案必立、诉必理”，畅通了权利救济的法定途径。

　　（三）加强督导检查，全面推进《条例》贯彻实施。区信访局以贯彻实施《条例》为契机，抓住重点环节，超前谋划，加强对区直机关单位和镇（街）信访工作的督查和指导，建立区信访局领导挂钩联系区直机关单位和镇（街）制度。区公安分局建立信访工作评查考核制度，对重点疑难案件、可能出现执法错误或瑕疵的案件进行评查。如在评查中发现问题，通过出具《督办信访事项通知书》或《信访工作建议书》，加大信访事项的督办力度。上半年，该局出具了3份信访事项督办通知书。信访考核制度是按月对各单位的投诉量占警情百分比进行排名通报。连续排名首位的，单位主要领导要对其队伍或执法方面出现的问题进行分析，制定整改措施并予以落实，还要将整改情况报分局领导。

　　（四）全面建立领导干部驻点直接联系群众制度，从源头上化解社会矛盾。去年以来，根据省、市委的部署和要求，我区全面推行区领导、区直部门党组织、镇（街）以及村（居）干部直接联系群众工作。区委先后出台了《关于进一步深化驻点普遍直接联系群众制度的意见》等一系列配套文件。全区建立了269个驻点团队开展常态的直联工作。至今年9月，开展驻点62期，直接联系群众36871人次，收集问题10006件，现场解决问题2225件，协调村（居）解决2967件，协调镇（街）解决4579件，提交区级协调解决233件。通过驻点直联方式和区、镇、村三级协同调处机制，使一大批人民群众的合法诉求得到了及时有效解决。

　　（五）规范信访事项办理，及时解决历史遗留积案。按照《条例》诉访分离的原则，把涉法涉诉的信访事项纳入法治轨道解决。区国土局以《条例》为支撑点，规范了信访流程，对问题比较突出的非法占地，历史征地及历史征地的留用地返还，宅基地管理等方面进行专项整治，化解了一批历史遗留的信访积案。区城乡统筹办通过行政及司法等渠道化解农村股权纠纷。近年来，区法院通过强制执行形式，落实农村集体经济组织成员股权权益分配事项超6000宗次。有效地保障了外嫁女及其子女的合法权益，有力地促进了我区社会稳定。区民政局在解决涉军问题上，采取各种方式方法努力化解矛盾，使我区的涉军问题进入了一个相对稳定的时期。

　　总的来说，我区在贯彻实施《条例》中做了大量工作，也取得了明显的成效，全区信访工作形势向好的方面发展，信访总量持续攀升的势头得到有效遏制，呈现出“三个下降一个好转”局面。即：信访总量下降、集体上访下降、越级上访下降，信访秩序好转的好态势。

　　二、信访工作存在问题及其原因

　　在成绩面前，我们应当清醒地看到，我区信访形势依然严峻，信访任务依然繁重，工作中仍存在薄弱环节。存在问题主要有：

　　（一）法治意识淡薄，“信访不信法”现象突出。从不少群体上访、闹访案件中不难看出，当前基层社会管理中最突出的问题是法治意识淡薄，一方面一些基层信访干部对于运用法律手段解决矛盾纠纷的法治意识和能力不强；另一方面部分群众法治意识淡薄，碰到问题后，不是走正常的行政、司法程序，而是热衷于上访、群访，以求通过大闹取得大解决。究其原因：一是部分群众法律意识较低，不懂得或不善于通过法律途径表达诉求；二是部分群众认为通过法律途径解决问题时间长、成本高，难以满足利益诉求，希望通过上访、群访、闹访获得更大利益；三是一些基层组织和部门在解决矛盾纠纷时存在不作为、乱作为的现象，导致部分群众采取信访甚至极端信访形式反映问题；四是部分基层单位运用法治手段解决社会矛盾的意识和能力还有待加强，往往奉行“花钱买平安”等权宜治理方式，使“信访不信法”现象愈演愈烈；五是行政处理与司法解决的衔接机制不完善，存在法院终审案件后仍不断上访，上级接访后对这部分案件仍签字要求继续处理，损害了司法权威，客观上助长了“信访不信法”。

　　（二）实体规则缺失，一些信访问题长期得不到解决。一些遗留问题由于缺少可适用的法律法规政策依据，长期得不到解决，使围绕这些问题出现的群访、闹访、越级上访现象频繁发生，导致信访部门疲于应付。这些问题主要集中在：一是农村土地征用问题；二是村委会及股份合作公司股权分配问题；三是外嫁女及其子女权益问题；四是劳资纠纷问题。这些问题由于缺少相应的法律法规政策等实体规则，处置难度大，从而成为影响我区社会稳定的老大难信访问题。

　　（三）信访程序规则不健全，导致信访工作容易陷入被动。信访中出现的很多问题，与缺乏有效的程序性规范密切相关：一是由于现行信访制度缺乏具有强制约束力的信访案件终结机制，对于已经一再驳回申诉或几经复查的信访案件，不少信访人仍无休止地重复信访，甚至缠访、闹访。2015年以来我区群众到省、市和区重复上访分别占了该级上访总批次的71%、15%和35%，信访部门疲于应付，造成公共资源浪费。二是对越级上访者缺乏合理规范的向下引导机制，一些上级信访部门对待越级上访态度不够坚决，过度强调基层稳控、现场劝返和事后问责，削弱了基层党委政府的“威信”，助长信访人“信上不信下”思维和越级上访现象。三是对长期违法违规缠访、闹访的当事人缺乏制裁或追究办法。

　　（四）各种投诉渠道之间缺乏联系沟通机制，尚未完全形成合力。当前，我区根据上级各部门要求设立了众多的群众投诉受理平台，如各级的“四风”平台、12345、网上信访等受理平台，以及各级党委政府、人大及其部门设立的信访机构。但是各种投诉渠道工作依据和办事流程存在较大的差异，各级各部门之间缺乏有效对接机制，没有实现信息互通、资源共享，且处理结果、答复没有统一规范，不能做到相互认同、相互通用，导致在工作中对同一信访案件重复办理、多头办理，相关部门特别是最基层部门只能反复调查、反复报告，浪费了大量的行政资源，而案件长期得不到终结。

　　三、加强和改进信访工作的意见建议

　　信访工作是党和政府发扬民主、体察民情、接受监督、联系群众的重要渠道，也是人民群众反映社情民意的重要窗口，更是维护社会和谐稳定的减压器。我们要以对党和人民高度负责的态度，认真做好这项工作。

　　（一）树立法治观念，提高全民法律意识。一是继续搞好普法工作。让公民学法、懂法、遵法、守法，遇到问题，发生纠纷，能拿起法律的武器，依法保护自己的合法权益。二是法律法规要与时代发展同步。立法机关、司法部门和有关职能部门要根据社会发展中出现的新情况、新问题、新矛盾，及时、科学、有针对性地出台、完善相应的法律法规及政策条文，让各级政府在解决这些问题时有法可依。三是要扭转以往党委政府信访部门直接包揽解决所有社会矛盾的做法，探索有效机制引导各类社会矛盾进入法定的受理渠道，纠正群众“信访不信法”的错误认识。群众上访总量多年居高不下，与政府及其信访部门的角色定位不准、转换不力有关。政府及其部门应与时俱进，随着社会的变化而转变职能，做到有所为有所不为。四是严格执法，在处理信访问题时，严格以法律为准绳，改变部分人“法不责众”的错误观念。

　　（二）树立信访教育与信访执法相结合的观念，确保信访工作取得实效。解决上访问题时要做到区别对待。对确实有冤屈的，要尽快依法给予解决；对因不了解国家的法律、政策而产生误会的，要耐心细致地做好解释工作，消除误会；对于无理取闹、聚众围堵政府大门、拦阻交通要道等情节严重的非法上访行为，必须依法查处。

　　（三）树立防范与责任追究相结合的观念，加快推进信访工作规范化进程。一是建立民意沟通机制。继续坚持和完善领导信访接待日制度、领导干部驻点直接联系群众制度，加强民意沟通。通过谈心交流，了解群众所想所需所求，畅通与群众沟通的渠道，架起干群“连心桥”。二是建立矛盾纠纷排查调处机制。超前排查人民内部矛盾，对可能影响本地区的矛盾纠纷做到早发现、早掌握、早化解，使矛盾纠纷消除在基层、化解在萌芽状态，降低行政成本。三是实行信访工作首问责任制。为了解决责任弱化和工作不到位的问题，凡是第一位接待群众来信来访反映情况的机关工作人员，要在了解群众反映的问题后，对属于本部门工作范围内的，应及时受理，并给予当事人明确的答复；对不属于本部门工作范围的，要及时与相关部门联系或指引其到有权处理的单位反映。四是完善信访工作的考评办法，信访工作考评要从以信访量多少作为标准，转变为以执法力度是否到位、服务态度质量、解决问题效果等作为评判标准，进一步提高信访工作实效。五是实行信访工作过错责任追究制。完善督查工作机制，实行严格的信访过错追究制，对违反信访工作纪律造成严重后果的行为，严肃追究相关单位和相关人员的责任。

　　（四）树立大局观念，加快构建网络化“大信访”工作格局。信访工作不是单纯信访部门的事，而是各级党委、政府和部门的一项重要职责。要进一步完善机制、健全制度、落实责任，加快建立统一领导、统筹兼顾、各负其责、部门协调、齐抓共管、标本兼治的信访工作新格局。当前，我区各级党政部门、司法机关均设有信访部门，建议利用现代通讯和网络资源，开发以信访受理、办理，查询管理，统计分析三大信息系统为主的全区信访信息资源管理共享平台，实现信访受理、移送、转办、办理等环节情况的资源共享。通过信访信息资源管理共享平台，可以明确信访问题处理级别和具体受理单位，在共享信息库中，各级信访部门均可便捷查询信访人的基本信息、基本案情、主要诉求，避免不同信访部门对同一信访问题的重复办理，提高工作效率，降低运行成本；大力推进“网上信访”工作，变上访为上网，方便群众足不出户也能反映问题；建立信访办理结果及时反馈信息平台，方便信访群众及时、迅速地查询相关信访事项的受理和解决情况；利用网络信息平台与信访者进行心理沟通，将不稳定因素消除在萌芽状态。

　　（五）树立公仆意识，切实加强信访干部队伍自身建设。许多现实工作中的事例表明，干部只要依法行政能力强、执行能力过硬、工作深入扎实、敢于和善于做群众工作、真情为民，不少纠纷完全可以化解于萌芽、化解于基层，从源头上保住稳定。反之，干部依法行政能力弱、执行能力差、工作作风漂浮，稳定社会的效果便差。干部脱离群众、不察民情、不解民怨，矛盾、纠纷潜滋暗长，日积月累，信访的事项自然就多。当前，我们仍有一些领导干部在处理群众利益问题时方法简单、态度生硬，与群众形成对立或对抗；有的干部对需要关心和解决的群众利益事项久拖不决、酿成是非；有的不愿、不敢接触矛盾，对群众上访采取推、拖、躲的办法，使小事情变成大事件等等。因此，要进一步加强信访部门领导班子和干部队伍建设，配足配强领导班子，改善信访队伍的知识、专业和年龄结构，增强干部的综合素质，提高信访部门整体战斗力。此外，建议继续推广近年我区推行的律师进村（居）参加社会管理、化解社会矛盾的经验做法，让律师参与基层信访工作，通过法律专业人士的服务和引导，切实将属于司法、行政管辖范围内的信访事项对应转入司法、行政轨道解决。同时建议由信访局牵头，聘请律师、社会问题专家、专业社工等人员组成专家库，系统地加强信访问题的研究和探讨，对一些带政策性和普遍性的信访事项进行具体个案分析，提出专业性意见和指引。对《条例》规定的八大类问题进行细化界定，把我区的信访工作推上法制化、规范化的轨道。

　　南海区委依法治区办      

　　南海区人大常委会法制工作委员会

　　2015年11月