根据区人大常委会2016年工作要点安排，8月份将要在主任会议上听取区法院、检察院关于法官、检察官行使司法权情况。法工委为进一步了解相关情况，专门制定了调研方案并组成调研组。在常委会副主任麦宝才的带领下，分别于8月16日下午、17日上午到区法院、检察院听取工作情况汇报，并把收集到的有关情况和第一手资料汇总整理形成调研报告，现将有关调研情况报告如下。

　　一、调研背景介绍

　　党的十八届三中全会提出，建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。我区作为首批司法改革试点单位，法官、检察官作为司法权力运行的主体，为了确保其能否真正依法独立公正行使检察权和审判权，法院、检察院是否制定健全的司法权力运行机制，也是我们这次调研的目的所在。

　　关于主审法官和主任检察官称呼的说明：2015年年初司法改革试点起步阶段为了实行员额制改革，区分入额与未入额法官、检察官，故把入额法官、检察官称为主审法官、主任检察官，至2015年年底中央政法委又发文并统一称呼为法官、检察官，也叫入额法官、入额检察官，也是我们这次调研的主体。

　　二、法官行使审判权的基本情况

　　主要运用“四个机制”，落实法官规范行使审判权。

　　（一）建立新型审判权运行机制。把“审判权”细化为“审判裁判权”、“审判管理权”和“审判监督权”，分别制作权责清单，明确权力的实施主体和权能边界，确保“管理不失位，监督不缺位”。一是规范“审判裁判权”，依照法律规定和改革要求，对审判委员会、合议庭、法官的审判裁判权进行了清晰界定，切实还权合议庭和独任法官，明确拟写、审核、签发裁判文书的权力由法官行使。二是规范“审判管理权”, 把握好审判裁判权和审判管理权的关系，防止把“放权”变成“放任”。把审判管理权划分为管理部门、庭长、院长三个层级。审判管理办公室负责案件质效管理，立案庭负责案件繁简分流和案件忙闲调配；庭长的管理限于转换程序、延长审限和追加当事人等程序性事项；院长则主要从宏观的审判态势研判，办案措施优化，审判活动协调等方面进行管理。三是规范“审判监督权”,防止把审判裁判权“独立行使”等同于“孤立行使”。依托“法官联席会议”和“审判委员会”两个平台，强化对审判权力运行的直接监督。庭长对法官或合议庭的裁判意见有不同看法的，可以要求提交法官联席会议讨论；庭长对法官联席会议讨论的结果仍有不同观点的，可以报告主管院长，由主管院长决定是否提交审判委员会讨论；院长、副院长对认为不必提交审委会讨论的案件，可以建议合议庭复议一次，减少对案件的直接干预。

　　（二）完善案件质量监督机制。一是加强判后评查工作的反馈机制建设。每月按生效或执结案件5%的比例进行自查，发现存在轻微质量瑕疵的，直接向承办部门领导及承办人反馈，提示其加以改进，在维护承办人独立办案权威的同时，强化干警的质量意识。二是加强裁判文书评查的长效机制建设。把裁判文书评查结合案件判后评查来抓，在开展判后自查和核查时，一并对裁判文书质量进行评查，将文书质量瑕疵作为案件质量瑕疵对待，如果裁判文书质量问题严重，就按质量案件来处理。三是加强庭审评查工作的教育机制建设。组织评查小组对法官庭审进行业务考核，旁听庭审后召开点评会，结合扣分项对庭审进行点评，解释扣分的理由，帮助法官提高庭审驾驭能力。

　　（三）建立法官档案评价机制。建立健全法官档案评价机制，调动法官工作积极性：一是建立“权、责、利”评价标准。先后制定《主审法官案件质量评查实施细则（试行）》、《法官绩效考评方案（试行）》等工作制度，配套强化审判权运行机制，落实司法办案责任制和法官职业化保障。二是建立“质、效、廉”法官档案。由审判管理办公室负责建立法官的办案质量档案，由政工人事部门根据办案任务完成情况建立年度的办案绩效档案，由纪检监察部门根据审务督察和群众来信来访建立党风廉政档案。“法官档案”对法官的“德、能、勤、绩”进行“记录、评价、监督、考核”，全面反映法官的审判业绩、科研成果、职业素养等各方面的情况，既作为法官遴选和晋升的重要依据，又作为对法官依法独立行使审判权的有效监督和约束。

　　（四）建立办案责任追究机制。一是明确“责任类型”。办案责任界定为绩效责任、资格责任、纪律责任、法律责任等。针对各审判组织制定相应归责原则，落实过错责任追究。对于独任审判的案件，法官独立承担办案责任。对于合议庭审理的案件，要求合议成员共同承担审判责任，确保案件质量。二是明确“追究范围”。包括五种故意违反法定程序、证据规则或者实体法明确规定导致裁判错误的情形，或者因过失违反法律规定导致裁判错误并造成严重后果的其他情形。三是明确“免责情形”。法官依法行使审判权、正当履行职责受法律保护，非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。除非涉及违法违纪事项，法官不因行使职业权力而受到责任追究，具体包括因对法律理解和认识上的偏差而导致案件被撤销、改判或发回重审的等十种免责情形。

　　三、检察官行使检察权基本情况

　　（一）充分授权，突出检察官办案主体地位。区检察院制定了《南海区人民检察院检察官权责划分暂行规定》，赋予检察官更多办案决定权，实现“谁办案谁决定，谁决定谁负责”。同时，鉴于检察权的复杂性和多样性，注重根据检察规律和业务性质特点，分门别类给予审查逮捕和起诉工作、职务犯罪侦查工作以及其它法律监督工作不同程度授权，避免“一刀切”和“简单化”。

　　（二）明确两种办案组织，制定职责清单。实行独任检察官或检察官办案组两种形式。独任检察官是指一个检察官配备一定数量的检察官助理和书记员（统称检察辅助人员），由其带领完成职责范围内的案件和事项；检察官办案组是指2名以上检察官组成办案组，配备必要的检察辅助人员，并由主任检察官担任负责人，组织开展组内各项工作。制定不同岗位、不同序列人员（检察官、检察官助理和书记员）职责清单，明确办案组织内部人员关系和职责要求。

　　（三）构建内外监督管理体系，强化司法责任制。注重处理放权与监督关系，注重从内部监督、社会监督、舆论监督等方面，构建对检察权的监督制约机制。

　　内部监督管理方面，一是强化案件管理。由案件管理部门对办案程序进行流程监管，承担案件的督办、催办工作，并不断完善随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制；二是开展履职评查。制定《检察官办案组织人员履职评查办法》，分部门、分序列对业务部门人员，从办案数量、办案质量、法律监督效果、学习能力、创新能力等角度，进行年度考核；三是开展案件质量评查。由检察委员会办公室、检务督查办联合，每年组织对案件档案、出庭情况等进行抽查；四是发挥信息技术作用。开发检察大数据应用系统，规划建设干警执法档案管理模块，提高管理科学化水平。

　　外部监督管理方面，一是注重发挥人民监督员作用。规范人民监督员的组织管理、任职资格、选任程序等，确保立案查办的所有拟不逮捕、不起诉的职务犯罪侦查案件全部经过人民监督员的审议监督；二是完善律师参与诉讼机制。切实解决律师会见、阅卷等方面的困难，注重听取律师的辩护意见，构建良性互动检律关系；三是深化司法办案信息公开。在网上建立案件流程信息查询以及法律文书公开渠道，实现案件流程信息在网上随时查询、起诉书在判决后同步公开。

　　（四）严格选任各个序列人员，不断完善相关配套措施。为与检察官办案组织相配套，于今年7月在全省率先启动检察官助理选任工作，从书记员中择优选任了10名检察官助理，充实办案队伍；向社会公开招聘了23名检察雇员，作为书记员承担事务性辅助工作，为检察官优质高效行使检察权提供充足保障。

　　四、存在问题和困难

　　（一）“人案矛盾”仍比较突出。案件多，办案人员少的问题，在司法改革过程中仍未得到有效解决。法院自2011年到2015年间案件数增加了40%到42230件，而检察院更翻了一倍，法官、检察官人均办案量长期在全省确定基准的2倍以上。同时由于入额法官、检察官亦未有明确退出机制，个别入额法官、检察官因个人身体原因或工作调动原因申请退出员额的情形，上级人事部门也没有出台相应调整办法，导致人事管理工作被动，加剧“人案矛盾”问题。

　　 （二）执行工作仍然存在短板。受司法改革的推动，审判工作呈现出持续向好的工作局面。相比之下，执行工作则存在较大差距。在试点工作中，区法院坚持将部分法官安排从事执行工作，从事执行工作的人员配备也从司法改革前的90多人增加至目前的120多人。但是由于司法改革对于执行工作的顶层设计不够明朗，导致执行工作改革处于比较尴尬的地位，“执行难”问题仍然未得到较好解决。

　　 （三）对办案责任制认识不够到位。一些人认为，办案责任制仅仅是加大司法人员的办案责任，认为只要出现无罪判决案件就是办错案，就要启动追责程序。造成这些想法的原因是多种的，比如上级对下级的考评中存在的以办案结果作为评价指标的项目，导致法官、检察官在办案过程中有思想压力，戴着“紧箍咒”，该自己决定的案件左顾右盼，缩手缩脚，不敢用权。

　　（四）独立行使司法权与司法公正之间的权衡问题。为了避免出现因案而异、因人而异从而让群众对司法公正产生怀疑等，往往需要进行一定的内部协调与统一办案标准，这在一定程度上可能会限制法官、检察官独立行使司法权，导致司法独立性与办案协调性出现难以取舍的状态。

　　五、几点建议

　　（一）进一步完善相关配套制度。坚持目标导向和问题导向，对于初步完成的法官、检察官办案责任制改革，建议继续从强化责任、强化监督的角度，完善相关工作制度，健全案件质量评估、工作绩效考核、错案责任倒查等制度机制，并积极探索运用信息化平台，促进公检法司之间业务信息的无缝衔接，向规范化、制度化、系统化方向发展，提高科学监督管理水平，规范司法权健康运行。

　　（二）加强法官、检察官履职的职业保障。深入贯彻落实中央《关于司法人员依法履行法定职责的规定》等文件精神，进一步健全保护司法人员依法履行法定职责的制度保障，为法官、检察官履职营造安全、宽松的制度环境，增强他们的职业尊荣感和责任感，解决法官、检察官履职中的后顾之忧。

南海区人大常委会法工委

2016年8月22日